CETA: tra criticità e aperture

di Alessandra Moroni e Eleonora Salluzzi.

Bandiera

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Con 408 voti a favore, 254 contrari e 33 astenuti, il Parlamento Europeo in seduta comune a Strasburgo ha approvato il Comprehensive Economic and Trade Agreement (CETA), il trattato commerciale tra Europa e Canada. L’accordo si colloca tra i trattati cosiddetti di “nuova generazione”, attraverso i quali l’Unione Europa mira ad affiancare alla liberalizzazione commerciale una più efficace armonizzazione di porzioni regolamentari strategiche. In particolare, il CETA, che si prefigge di abbattere la quasi totalità delle barriere doganali esistenti tra i due attori economici, prevede anche imponenti misure volte ad incentivare la cooperazione regolamentare e a stimolare gli investimenti su entrambe le sponde dell’Atlantico, aumentando esponenzialmente il volume dei flussi commerciali tra i Paesi firmatari. Tuttavia, la conclusione del CETA si è rivelata particolarmente controversa ed ha attirato a sé non poche critiche. Voci di opposizione si sono levate soprattutto per lamentare la mancanza di democraticità e trasparenza nelle fasi negoziali di un trattato che sarebbe stato concepito da tecnocrati nel più completo riserbo, ovvero per polemizzarne il contenuto dettato da corporate lobbies nell’interesse delle grandi multinazionali a discapito di attori di mercato di minori dimensioni e a detrimento della sovranità degli Stati stessi. Nel presente articolo cercheremo dunque di descrivere alcuni degli aspetti più rilevanti del CETA al fine di provare a controbattere alle più comuni critiche che sono state rivolte al trattato.

Tecnicismo democratico

Come accennato, nel corso degli ultimi tempi, una delle più diffuse critiche rivolte al CETA è stata la sua scarsa trasparenza nelle fasi negoziali, nonostante la Commissione Europea abbia tentato di placare gli animi concedendo piccoli bocconi d’informazione. Difatti, le negoziazioni condotte in segretezza hanno innescato una spirale di dure preoccupazioni e critiche, ove il timore di essere invasi da prodotti alimentari nocivi e di essere schiacciati dal potere smisurato delle multinazionali ha costituito il leitmotiv dell’opinione pubblica europea nelle piazze e nel mondo virtuale. Tuttavia, uno studio più attento dei trattati europei ci consente di ponderare le accuse rivolte al CETA, alla luce delle novità che il Trattato di Lisbona ha introdotto nell’ordinamento legislativo europeo. Prima di Lisbona, infatti, i trattati europei non prevedevano la compartecipazione dell’assemblea parlamentare nel quadro della formulazione ed implementazione della politica commerciale comune, affidata tradizionalmente all’operato del Consiglio e della Commissione. Quest’ultima – in caso di accordi commerciali con Stati terzi – era autorizzata a negoziare trattati internazionali, in consultazione con il cosiddetto “Comitato Art. 133”, da una direttiva del Consiglio, che in ultima istanza doveva approvare a maggioranza qualificata il testo negoziato dalla Commissione. Con l’entrata in vigore di Lisbona, invece, il Parlamento Europeo – l’unica istituzione sovranazionale direttamente eletta dai cittadini europei – entra a far parte del decision-making della politica commerciale comune ed assume un peso considerevole nello stadio finale del processo di approvazione dei trattati commerciali di cui l’UE è parte. Così, l’unica istituzione democraticamente eletta gioca un ruolo chiave nella difesa dell’inclusione dei valori europei che guidano l’azione esterna multidimensionale dell’Unione.

Nonostante i trattati non prevedano che sieda direttamente al tavolo dei negoziati, il Parlamento Europeo, solitamente più vicino ed attento alle istanze dei diversi gruppi sociali, ha iniziato ad godere di alcune importanti prerogative in un gioco di checks-and-balances inter-istituzionale più democraticizzato. Non da meno, l’iter negoziativo del CETA ha ingenerato un esercizio democratico notevole, in cui le commissioni parlamentari competenti, coinvolte maggiormente dalle misure dell’intesa commerciale, hanno monitorato costantemente le negoziazioni del CETA ed hanno discusso ampiamente delle conseguenze economiche e sociali del trattato di libero scambio, formulando proposte di risoluzioni e pareri contenenti modifiche – a volte sostanziali, a volte minori – atti ad invitare la Commissione Europea a riformare i punti più critici del testo negoziale. In particolar modo, la Commissione Europea ha costantemente informato la commissione parlamentare INTA, competente per il merito, circa il progredire delle negoziazioni e del loro impatto potenziale, dialogo culminato in una serie di risoluzioni adottate dalla commissione INTA sui potenziali benefici economici e politici dell’accordo. Inoltre, il Parlamento Europeo ha svolto un notevole ruolo di supporto alla mobilitazione senza precedenti delle reti sociali, organizzando audizioni, workshop, missioni d’inchiesta e studi tematici, fungendo dunque da punto di contatto focale per le organizzazioni non governative, rappresentanze sindacali e movimenti cittadini. A seguito della crescente politicizzazione delle negoziazioni e delle pressanti richieste di maggiore trasparenza da parte dei cittadini europei, di converso la Commissione Europea si è impegnata maggiormente a divulgare – seppur in modo sommario e frammentato – i punti salienti dell’accordo, lanciando consultazioni pubbliche e rendendo disponibile la fruizione diffusa di dati, report ed approfondimenti sul sito della DG TRADE della Commissione.

La stessa Commissione Europea, autorizzata a negoziare il CETA con una direttiva del Consiglio dell’Unione Europea nel 2009, ha negoziato l’accordo commerciale secondo i parametri ed i limiti delineati dal mandato del Consiglio. Come previsto dal Trattato di Lisbona, incassato poi il consenso finale del Parlamento Europeo il 15 febbraio 2017, adesso il CETA dovrà superare la seconda fase dell’esame democratico, dovendo essere ratificato da tutti i singoli parlamenti nazionali degli Stati membri, che in alcuni casi richiedono l’assenso vincolante dei parlamenti regionali. Quest’ennesima condizione, dovuta alla decisione della Commissione di considerare il CETA come un trattato commerciale “misto” che coinvolge sfere di competenze statali, avrà come effetto una continuazione della legittima mobilitazione dell’opinione pubblica a livello nazionale.

Liberalizzazione regolamentata

La seconda criticità di cui il CETA viene accusato è il suo effetto distorsivo sui flussi commerciali tra Europa e Canada. Una liberalizzazione che avvantaggerebbe gli attori economici già forti sui mercati globali, a discapito degli interessi dei piccoli imprenditori, dei consumatori e degli Stati stessi. La naturale e inevitabile brevità di questo scritto non permette di svolgere un’analisi completa del contenuto del trattato qui in esame. Tuttavia, tra i numerosi e molteplici profili meritevoli di attenzione, si potrebbe ad esempio accennare alla tanto paventata eliminazione dei dazi doganali, che in realtà si sostanzia in una serie di aggiustamenti tariffari applicabili a classi di prodotti preventivamente identificate e elencate in appositi allegati al CETA. Ovvero notare che la più agile circolazione di beni attraverso l’Atlantico si accompagna a numerose previsioni volte ad armonizzare e ravvicinare gli standard produttivi e qualitativi dei beni commerciati a tutela dei consumatori europei e canadesi. E, ancora, sottolineare che gli interessi dei produttori “locali” acquistano un nuovo peso e rilevanza e sono tutelati mediante vari e svariati strumenti ad hoc: tra questi spiccano le indicazioni geografiche, mezzo caro all’Europa e funzionale a salvaguardare la reputazione e l’autenticità di prodotti tradizionali, distinti dai beni in serie propri dei giant del commercio internazionale. Ed è nel loro riconoscimento e tutela che si coglie la portata di un trattato come il CETA, che mira a modulare e riappianare i disallineamenti commerciali per una globalizzazione più inclusiva.

Di seguito ci soffermeremo su uno degli aspetti che in special modo è stato oggetto di acceso dibattito: il sistema di risoluzione di dispute tra Stati e investitori (ISDS). L’avversione nei confronti della clausola ISDS nasce dalla paura che la stessa costituisca uno strumento a servizio degli interessi delle grandi multinazionali, a danno dei governi e di portatori d’interessi minori. In un certo senso, questa critica trovava fondamento con riguardo ai passati meccanismi di risoluzione di controversie tra Stati e investitori: questi si sostanziavano in procedimenti arbitrali di natura privata avviati a iniziativa dello Stato di appartenenza dell’investitore danneggiato contro lo Stato ospitante. In un simile contesto, è facile immagine che gli Stati di origine degli investitori si attivassero solo ove fossero coinvolte questioni economiche di significativa rilevanza nazionale. Ed è proprio qui che il CETA si differenzia ed è qui che emerge il suo valore aggiunto, in termini di trasparenza, salvaguardia della sovranità statale e accesso alla giustizia anche da parte di attori di mercato di dimensioni minori. Valore aggiunto da leggere anche alla luce del fatto che l’unica e comprensiva clausola ISDS del CETA troverà applicazione in Canada e in tutti gli Stati europei, sostituendosi ai numerosi trattati bilaterali sugli investimenti finora in vigore e contribuendo in tal modo a dare certezza e chiarezza alle regole applicabili. Vediamone alcuni dettagli.

La clausola ISDS istituisce un tribunale permanente i cui giudici sono preventivamente nominati da Canada e Europa: tre giudici sono poi di volta in volta sorteggiati e assegnati alle dispute sorte. Gli stessi sono tenuti a rispettare cogenti obblighi etici e limiti quanto a conflitti d’interesse in modo da assicurare la propria indipendenza e imparzialità. La trasparenza dell’intero procedimento è garantita mediante la pubblicazione del materiale documentale e l’apertura delle udienze al pubblico. Al fine di evitare cause pretenziose e manipolative, inoltre, il CETA non solo prevede una procedura “fast track” per rigettare pretese manifestamente infondate, ma predefinisce e specifica su quali (limitate) basi un investitore può avanzare una valida pretesa contro lo Stato ospitante: trattamento discriminatorio o non equo (quest’ultimo definito in termini di negato accesso alla giustizia) o espropriazione (ove discriminatoria, discrezionale e priva di pronta ed adeguata compensazione). Ulteriori dettagli significativi sono l’esplicita precisazione che legiferare in aree di interesse pubblico, quali salute, sicurezza e ambiente, rimane un’indiscussa prerogativa statale, nonché che l’unico rimedio predisposto a favore dell’investitore danneggiato è la compensazione del danno subito (o la restituzione della proprietà ingiustificatamente espropriata). La sovranità statale di poter regolamentare aree di interesse pubblico è così salvaguardata. Inoltre, da non dimenticare è che, proprio in risposta alle accuse avanzate da chi vede l’ISDS come uno strumento a favore delle multinazionali, sono state incluse alcune disposizioni che mirano a includere aggiustamenti e facilitazioni per le piccole-medie imprese e gli investitori persone fisiche, quali la possibilità di svolgere le consultazioni via videoconferenza o l’invito a dirimere le controversie amichevolmente ricorrendo alla mediazione; il CETA Joint Committee potrà poi prendere ulteriori misure per alleggerire gli oneri finanziari gravanti su tali soggetti.

Una globalizzazione più inclusiva

In conclusione, nell’arena economica globale – segnata da un declino del multilateralismo commerciale – la nuova generazione di accordi di libero scambio è protagonista indiscussa del commercio internazionale. In particolare, l’azione commerciale esterna rappresenta per l’Unione Europea un importante banco di prova nell’affermazione non solo del proprio potere commerciale e politico vis-a-vis i maggiori leader commerciali globali, ma anche del suo ruolo di promotore di un’economia aperta e globalizzata che sia disciplinata da regole e standard armonizzati e accettati dalla più ampia platea di attori economici. Il CETA s’inserisce in questo decisivo contesto strategico. Nonostante le accuse di totale opacità, il sistema di negoziazione su mandato e la successiva approvazione parlamentare infondono elementi di democraticità nel procedimento di conclusione di trattati commerciali come il CETA: dopotutto, anche a livello nazionale vi è distinzione tra l’attività dell’esecutivo e il successivo vaglio parlamentare. L’articolata composizione del trattato in esame, infine, è indice del complesso accordo che è stato raggiunto su diversi fronti al fine di salvaguardare i molteplici interessi in gioco e le prerogative sovrane. Perché la sfida cui ci troviamo a far fronte è proprio quella di riscrivere le regole di una globalizzazione che non sia soltanto al servizio dei player multinazionali ma che si apra più equamente a tutti gli attori del mercato.

iMille.org – Direttore Raoul Minetti

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