Quale ruolo per la Garanzia Giovani?

di Clemente Pignatti.

 Job by GotCredit

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Il governo ha improntato il suo piano di intervento in ambito di mercato del lavoro su un duplice binario di riforma della legislazione lavorativa e parallelo potenziamento delle politiche attive del mercato del lavoro. Malgrado il primo ambito di riforma abbia attirato maggiormente l’interesse del dibattito pubblico, il piano di interventi sulle politiche attive mira a porre fine alla storica mancanza di questi tipi di interventi (ad esempio formazione, centri per l’impiego) in Italia rispetto ad altri paesi Europei. Ad esempio, nel 2013 l’Italia spendeva solo lo 0.3 per cento del GDP in politiche attive del mercato del lavoro contro lo 0.7 per cento della Francia e l’1.3 per cento in Danimarca. Come risultato, solo 17 disoccupati su 100 avevano accesso a questo tipo di interventi in Italia nel 2013; confrontato con il 37 per cento in Francia e 46 per cento in Danimarca.

Per ottemperare a questo ritardo, il governo ha constituito la nuova Agenzia Nazionale per le Politiche Attive del Lavoro (ANPAL) formata da enti pubblici  (INPS, INAIL, centri per l’impiego) e privati (agenzie private di impiego) con il compito di fornire un elenco nazionale unico delle persone che cercano lavoro e allo stesso tempo delle offerte di lavoro disponibili. L’ANPAL avrà anche il compito di condurre la profilazione dell’utente (necessità di formazione, ambiti lavorativi di interesse, CV) e gestire l’assegno di ricollocamento – un altro intervento introdotto dal governo che consiste in un voucher per il disoccupato da poter spendere per attività di formazione presso i centri accreditati. Come parte di questo stesso piano di intervento, il governo ha anche preso parte all’iniziativa Europea della Garanzia Giovani – un sistema di interventi atto a garantire a tutti i giovani disoccupati un offerta di lavoro e/o formazione entro 4 mesi.

I piani di garanzia di lavoro (employment guarantees) sono politiche tradizionalmente implementate nei paesi in via di sviluppo (il più grande schema è attualmente in India) per evitare che la protratta mancanza di opportunità di impiego tra i lavoratori poco qualificati si trasformi in una situazione di estrema povertà e un ulteriore allontanamento dal mercato del lavoro – ad esempio per perdita di motivazione. Lo schema Europeo della Garanzia Giovani parte da necessità simili (garantire che i giovani disoccupati rimangano connessi al mercato del lavoro), ma si sviluppa in maniera leggermente differente. In particolare, la Garanzia Giovani offre ai giovani tra i 15 e 29 anni la possibilità di usufruire di una serie di interventi pensati per migliorarne l’occupabilità – senza quindi offrire direttamente un posto di lavoro creato dallo stato. Questi interventi dipendono dalle necessità e prospettive del giovane disoccupato e includono corsi di formazione, opportunità di apprendistato, il servizio civile e lo stanziamento di sussidi all’occupazione per le imprese che assumono giovani partecipanti al programma di Garanzia.

Dopo quasi due anni dall’introduzione del programma, è giusto capire quanto abbia funzionato rispetto ai suoi obiettivi. Al tempo della sua introduzione, il programma era stato accolto da molteplici scetticismi. Si sosteneva infatti che le risorse disponibili non fossero sufficienti, che i centri per l’impiego non sarebbero stati all’altezza di gestire i nuovi compiti loro assegnati e che come risultato i giovani avrebbero disertato l’iniziativa. In questo contesto invece, a Marzo 2016 oltre un milione di giovani italiani si era registrato alla piattaforma Garanzia Giovani – su un totale di circa 2.5 milioni di giovani NEET tra i 15 e 29 anni. Il programma ha effettuato la presa in carico di circa il 65 per cento dei partecipanti e ha offerto una qualche possiblità di formazione o lavoro a circa il 30 per cento di essi. Inoltre, i dati sulle iscrizioni e la presa in carico sono aumentati col passare del tempo; segno che l’operatività del programma sta aumentando e con essa anche il tasso di adesione. Questi risultati positivi potranno anche aumentare ora che il governo ha approvato il piano di potenziamento generale delle politiche attive e che l’ANPAL inizierà la sua funzione di coordinamento tra centri pubblici e privati dell’impiego. Inoltre, i risultati positivi potrebbero essere amplificati dalla nuova legislazione del mercato del lavoro che facilita le assunzioni di giovani alla prima esperienza lavorativa.

Restano però ancora delle problematiche irrisolte nella progettazione e implementazione della Garanzia Giovani. In particolare, bisogna capire meglio quale strumento tra i diversi che compongono il piano sia risultato più efficiente. Il sospetto è che la maggior parte degli utenti abbia usufruito dei sussidi all’occupazione, mentre gli altri elementi di formazione e orientamento siano rimasti in secondo piano. Se cosí fosse, la Garanzia Giovani rischierebbe di avere un effetto positivo esclusivamente nel breve termine e ad un alto costo per le finanze pubbliche. Infatti, diversi studi hanno dimostrato come i sussidi all’occupazione abbiano effetti positivi di natura solo temporanea sulle prospettive di impiego degli individui che ne beneficiano. In particolare, se l’esperienza lavorativa acquisita attraverso il sussidio non genera un aumento permanente di capitale umano da parte del lavoratore; al termine del sussidio le sue prospettive di carriera rimarranno invariate.

Allo stesso tempo, l’evidenza empirica mostra che se non sono adeguatamente mirati, i sussidi all’occupazione possono avere effetti distorsivi sulle scelte di assunzione per le imprese (ad esempio, sostituire lavoratori adulti con giovani) o finanziare addirittura assunzioni che avrebbero avuto luogo anche in assenza del sussidio. Questo sembra in particolare il caso dei sussidi attualmente in campo, che sono disponibili per tutti i partecipanti alla Garanzia Giovani – malgrado l’ammontare del sussidio varii a seconda delle prospettive di impiego del lavoratore. Risultati preliminari di una valutazione d’impatto della Garanzia Giovani sembrano supportare questa tesi, mostrando come il programma abbia avuto un effetto positivo sulle assunzioni di giovani a tempo determinato; ma nessun effetto sulle assunzioni di carattere permanente.

iMille.org – Direttore Raoul Minetti

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