di Renzo Rubele.
In questi ultimi dodici mesi abbiamo assistito, sotto i nostri occhi, ad un sostanziale incremento della percezione pubblica della rilevanza del livello politico europeo per il complesso della vita civile nei singoli Paesi dell’UE – con un ovvio maggiore impatto per quelli la cui moneta è l’Euro. Quando diciamo “percezione pubblica” intendiamo rimanere volutamente sui generis, senza impegnarci in prima battuta sulle molteplici accoglienze e sui contenuti specifici di questa “percezione”. Rileviamo soltanto come nel dibattito politico, sui mezzi di comunicazione, e – magari di riflesso – anche nei discorsi dei cittadini, si sia verificato un “salto di qualità” nella considerazione dei temi politici afferenti alla sfera di competenza dell’Unione Europea e delle sue istituzioni, in modo tale che sono venuti al pettine anche dei nodi associati alla complessità e ai problemi “basilari” riconducibili a questo livello sovranazionale.
Anche nel nostro blog-magazine abbiamo seguito il trend generale sopra accennato, e non si contano gli interventi che hanno provveduto ad analizzare questo o quell’aspetto, di volta in volta più attuale o degno di riflessione. Così come abbiamo dato ampio spazio ad orientamenti latu sensu “federalisti” nella impostazione generale delle analisi, in contrapposizione a posizioni “nazionalistiche” o “euro-scettiche”. Vogliamo allora utilizzare questa nuova occasione di riflessione per portare ulteriore luce su vari aspetti di ordine generale relativi alla natura di codesta Politica Europea a cui ci si interessa con crescente intensità. Saremo volutamente didattici nell’esposizione del nostro personale approccio, che ci sembra utile riassumere o riaffermare, magari in contrapposizione ad altre “vulgate” o diverse posizioni, anche eventualmente più popolari.
L’Unione Europea è una costruzione politica già in nuce di tipo federale.
Tutta la storia del progetto politico europeo, dalla istituzione della Comunità Europea del Carbone e dell’Acciaio alla Comunità Economica Europea, nonché dell’EURATOM, è una storia di: (1) attribuzione di particolari competenze politiche ad un livello sovra-nazionale, e (2) creazione di istituzioni politiche comuni, depositarie di poteri politici con autorità variamente definite in funzione del ruolo da esse ricoperto rispetto alle competenze testé identificate, e rispetto al livello nazionale “di base”.
Vogliamo qui in particolare contestare la contrapposizione tra “funzionalismo” e “istituzionalismo” che ha agitato l’analisi (e soprattutto la lotta) politica dei primi lustri dell’integrazione europea. Per alcuni padri fondatori del progetto europeo la considerazione di singole funzioni (che più sopra abbiamo chiamato “competenze politiche”) appariva una diminutio, una restrizione dell’orizzonte dell’azione politica da affidare al livello sovranazionale. Ma si tratta di una questione che non può essere gettata sul piatto in modo ideologico. Il modo più corretto per la creazione del livello politico federale è invece proprio quello di attribuire particolari funzioni all’organizzazione che si viene a creare con una stipulazione pattizia da parte degli stati membri. Per questo, per noi, “funzionalismo” è sinonimo (o comunque un concetto cognato) di “federalismo”: stiamo parlando di due modi diversi di vedere lo stesso processo politico. Infine, va detto che le istituzioni politiche create per presidiare le funzioni comuni così identificate non sono “meno” istituzioni per questo solo fatto: sono – molto più banalmente – istituzioni politiche con minori e/o diverse competenze. Non vorremmo sottacere la banale verità che alcuni “istituzionalisti” andrebbero piuttosto qualificati come “unitaristi” (i.e. fautori di uno Stato Unitario Europeo) piuttosto che come federalisti.
La riorganizzazione operata con il Trattato di Lisbona (e.g. la sostituzione della Comunità con l’Unione, l’abbattimento della c.d. struttura a “tre pilastri”), che ha implementato buona parte delle innovazioni e semplificazioni previste dal defunto “Trattato Costituzionale” nel testo dei precedenti Trattati (oggi: TUE e TFUE), può essere pienamente apprezzata solo se viene dissipato il fumo ideologico creato attorno alle vicende che hanno portato alla sua adozione. Non duplichiamo, pertanto, l’esposizione descrittiva da noi già fatta su questo blog.
L’attuale architettura dei poteri è del tutto consona e adeguata alla natura politica dell’Unione Europea.
Nel dibattito politico-giornalistico di questi mesi ha fatto puntualmente capolino la solita teoria di critiche all’assetto istituzionale dell’Unione Europea e alla relativa ripartizione dei poteri. Eppure non dovrebbe essere così al di fuori della portata dei dibattenti constatare che, nell’orizzonte politico rappresentato da questi Paesi, con questi popoli, questa storia e queste tradizioni, è impensabile immaginare una UE isomorfa agli Stati Uniti d’America, dal punto di vista istituzionale. Innanzitutto da noi ci sarà sempre una “Camera degli Stati” (cioè il Consiglio), dove saranno legittimamente presenti i rispettivi Governi – e tutto ciò è molto democratico, non poco. Accanto a questa “Camera Alta”, sarà cura dei “federalisti” assicurarsi che il Parlamento, quale “Camera Bassa”, sia sempre più capace di organizzare in modo adeguato le diverse correnti di opinione politica che vorranno esprimere i cittadini europei. A rappresentare l’Esecutivo Comunitario vi è una Commissione Europea costituita da politici responsabili democraticamente di fronte al PE, come in ogni regime parlamentare nazionale: Montesquieu applicato alla lettera. Accertato questo, per contestare radicalmente l’attuale assetto dei poteri ci vuole – se è consentito affermarlo – anche un po’ di malafede. In oltre 50 anni di convivenza e cooperazione politica abbiamo ben imparato, e continuiamo ad imparare ogni giorno, che cosa è possibile decidere assieme secondo i diversi sistemi di rappresentanza politica: non siamo così digiuni di democrazia.
Il cosiddetto “deficit democratico” è un fenomeno politico-sociale, ma non è imputabile alla struttura e al funzionamento delle istituzioni dell’Unione Europea.
Come conseguenza di quanto riaffermato più sopra, le critiche alla “lontananza di Bruxelles dai cittadini”, all’“Eurocrazia”, al “fossato democratico”, ecc. ecc. sono quasi sempre oziose e ideologiche. Da un lato, se i Partiti Politici Europei, che sono associazioni private controllate dai Partiti Politici Nazionali, non sono (ancora?) all’altezza della sfida storica di organizzare gli orientamenti ideali dei cittadini in maniera omogenea a livello paneuropeo, la colpa non è né delle istituzioni comuni, né dei trattati, né dei governi nazionali. Niente precluderebbe di presentare liste di candidati, per le elezioni al PE, sotto il simbolo dei Partiti Politici Europei, così come niente, se non gli interessi nazionali, impedisce una maggiore informazione sulla vita politica della UE (che si sta affermando faticosamente, viste le “emergenze”, solo adesso) da parte dei media. D’altra parte, se i governi dei Paesi Membri non sono capaci di gestire quella che noi chiamiamo formalmente “fase ascendente”, cioè la formazione del volere politico complessivo del Paese da portare nel Consiglio UE, non possono incolpare altri di ciò, né fare ricorso all’ormai imbolsita (“assolutoria”) formula «È l’Europa che ce lo chiede»: no, è sempre una decisione democratica e legittima che alla fine viene presa dalle istituzioni dell’Unione.
L’Amministrazione Pubblica delle istituzioni europee è composta da funzionari ben più competenti e laboriosi di quelli al servizio di molte amministrazioni nazionali, e non v’è bisogno di additare le rare deficienze che si verificano ogni tanto in maniera più scandalistica di quanto non sia ragionevole fare per qualunque organizzazione, pubblica e privata. La Grande Coalizione che sostiene l’Esecutivo (cioè il complesso dei parlamentari, affiliati ai principali gruppi politici, che hanno votato la fiducia alla Commissione Europea) va riguardata come una necessità politica nonché un’opportunità positiva da sfruttare, e non va criticata aprioristicamente per tale sua estensione. Si guardi alla Svizzera e al Belgio per comprendere in maniera “comparativa” le necessità e le circostanze che fanno dei governi federali sovranazionali dei governi di “grande coalizione”.
Esempi di Politiche Federali Europee di settore: Politica Commerciale.
Una Politica Federale di settore è un insieme di orientamenti, decisioni e relativi atti legislativi che realizzano dei compiti connessi con le competenze politiche assegnate alle istituzione europee. In questo senso abbiamo sempre avuto delle Politiche Federali Europee, da quando vennero fondate le varie Comunità, anche se non le abbiamo chiamate così. Del resto, va anche precisato che l’esclusività di certe attribuzioni è stata – come è noto – una questione ristretta a pochi capitoli; tuttavia sono politiche federali anche quelle che implementano competenze condivise con gli stati membri, o anche solo limitate azioni di coordinamento e cooperazione. Vi è comunque almeno una grande Politica di settore, comprensibile anche al grande pubblico, che dal 1957 è sempre stata l’archetipo della Politica Federale Europea, e cioè la politica commerciale. Tutti sanno che la progressiva eliminazione delle barriere doganali e l’affermazione delle “quattro libertà” di movimento per le persone, le merci, i servizi e i capitali ha costituito il nucleo del “mercato comune” europeo. E, correlata alle “quattro libertà”, vi è sempre stata la fissazione di una tariffa doganale comune per l’importazione di merci dall’“esterno” dell’Unione. Ci piace ricordare le basi di questa Politica Commerciale Europea nel momento in cui ci è toccato leggere, pochi giorni fa, un editoriale di Giovanni Sartori sul “Corriere della Sera” che proponeva la fissazione di dazi all’importazione quasi fosse una novella politica, mai esistita nella storia dell’Unione. I dazi ci sono sempre stati, e se sono progressivamente diminuiti (fino ad essere, in certi casi, eliminati) ciò è dovuto proprio a decisioni prese in modo legittimo e democratico nel contesto delle istituzioni dell’UE, rapportandosi eventualmente con quegli ulteriori accordi che sono venuti maturando nel tempo in altri consessi sovranazionali più ampi, come il WTO – l’Organizzazione Mondiale del Commercio.
Esempi di Politiche Federali Europee di settore: Politica Economica e Monetaria.
Che l’adozione di una moneta comune abbia comportato la fissazione di una Politica Monetaria Europea è una cosa risaputa, riteniamo, anche se forse non sempre nella maniera più chiara e comprensibile al grande pubblico. Cioè la narrazione di questi ultimi mesi ha tralasciato di ricordare che le grandi coordinate di questa politica sono state fissate nei trattati (quello di Maastricht, in particolare) e come tali sono state approvate da tutti i Paesi membri. Le decisioni quotidiane sono prese da istituzioni adeguate allo scopo, secondo canoni che sarebbero in vigore anche in un contesto nazionale. Inutile quindi abbaiare alla Signora Merkel, o alla Bundesbank, che possiede un seggio nel Consiglio Direttivo della BCE esattamente come la Banca d’Italia.
Più in generale, una Politica Economica Europea esiste solo nella misura in cui le politiche settoriali di competenza dell’Unione e il bilancio comunitario (una “potenza” limitata all’1% del PIL europeo) consentono di prendere decisioni con conseguenze economiche. Accanto a questi strumenti diretti, esiste un blando coordinamento strategico su grandi obiettivi che ricadono in gran parte sotto la competenza dei singoli stati, e poi un crescente pacchetto di procedure di coordinamento e controllo reciproco dei bilanci nazionali, più forti per quei Paesi la cui moneta è l’Euro. Che si possa e si debba fare di più è una convinzione diffusa, e largamente propagandata in questi mesi. Ma vorremmo lanciare un avvertimento: se si vuole un bilancio federale più sostanzioso, o una parziale condivisione dei rischi correlati alla gestione dei bilanci nazionali, bisogna che tutti siano convinti della bontà, della sostenibilità e dell’efficacia dell’attribuzione delle relative competenze e delle connesse risorse al livello dell’Unione. Altrimenti è un po’ come abbaiare alla luna.
Certo, il problema di come difendere l’Euro e dissipare le nubi sui mercati con questo o quello strumento economico-finanziario realizzato a livello sovranazionale è una questione di stringente attualità, e grandemente controversa; ma non ci sentiremmo di proporre una certa misura specifica come faremmo con la dimostrazione di un teorema di matematica, o al solo fine di poter affermare la “realizzazione del federalismo”, ché la complessità delle questioni in gioco non ci consente di fare sfoggio di simili esercizi di retorica, largamente in uso. Siamo però convinti che talune soluzioni semplicisticamente avanzate “con l’occhio dell’economista” siano precluse alla realtà del federalismo dell’Unione Europea, in qualunque modo esso possa essere ragionevolmente concepito e sviluppato nell’orizzonte storico attualmente scrutabile.
Conclusioni.
Abbiamo voluto mettere in fila alcuni pensierini d’ordinanza sul federalismo politico europeo che ci sembravano adatti alla stagione – invero turbolenta – che stiamo vivendo, e siamo aperti ad ogni discussione critica che si vorrà proporre. Tutto ciò, si intende, per favorire la comprensione del normale cittadino europeo, forse un po’ spaesato da quello che usualmente legge e sente in questo periodo.
iMille.org – Direttore Raoul Minetti
“Inutile quindi abbaiare alla Signora Merkel, o alla Bundesbank, che possiede un seggio nel Consiglio Direttivo della BCE esattamente come la Banca d’Italia”. Una domanda. Cosa dovremmo estrapolare da questa affermazione? che tutti i paesi in Europa contano uguale? Che la Germania conta come Portogallo, Italia o Grecia? Quando è stato scritto questo artico cinque anni fa in una bolla di cristallo, o adesso, luglio 2012 e qui, sul pianeta terra?
È vero che la UE gestisce solo l’1 % a livello del PIL europeo, però secondo me questo non equivale a dire che l’UE ha una capacità di controllo così limitata. In questo senso secondo me è sufficiente menzionare la politica monetaria (interamente delegata all’Europa) e agli squilibri commerciali che si amplificano fra i paesi dell’UE proprio per via della politica monetaria comune.
Ho cercato di fornire le coordinate generali per comprendere quello che accade. Sulla BCE, se Lei ha l’impressione diversa che descrive, ciò non fa che testimoniare la necessità del mio pezzo. Consiglio la lettura di qualche cronaca più dettagliata per rendersi conto che la posizione della Bundesbank è sovente minoritaria all’interno della BCE; questo articolo dello “Spiegel” mi sembra adatto all’uopo
http://www.spiegel.de/international/germany/euro-crisis-crucible-rift-grows-between-germany-s-bundesbank-and-ecb-a-819255.html
Circa la rilevanza e l’impatto della Politica Economica Europea la discussione può ovviamente allargarsi a questo o quell’aspetto, ma l’interpretazione standard è che al livello federale mancano importanti elementi che caratterizzano una politica economica, e cioè la potesta di fissazione del(la quasi totalità del)le imposte, la competenza diretta di spesa sulla quasi totalità dei macrocapitoli che hanno impatto economico (lavori pubblici, istruzione, sanità, previdenza sociale), la gran parte della potestà normativa su importanti capitoli che costituiscono fattori determinanti dell’azione degli agenti economici.