di Massimo Matteoli.
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È passato ormai un anno dai referendum sull’acqua pubblica quando un’inaspettata maggioranza di cittadini bocciò l’obbligo di privatizzazione degli acquedotti pubblici ed il rendimento minimo garantito del 7% sul capitale investito, ma se si dovesse giudicare dal comportamento delle forze politiche e degli amministratori locali, sembrerebbe quasi che il voto sia avvenuto in un altro paese.
Anzi alla vigilia dell’anniversario dei referendum la notizia più eclatante è stata quella degli scontri, anche fisici, nel Consiglio Comunale di Roma in occasione della discussione sulla proposta del Sindaco Alemanno di vendere il 21% di Acea, la società che gestisce – tra l’altro – anche l’acquedotto della capitale. Ancora peggiore il panorama sull’applicazione del secondo referendum sull’abolizione del rendimento garantito sul capitale investito, in cui in pratica nulla è stato fatto.
La questione potrebbe finire con un altro fondato lamento sulla lontananza delle classi dirigenti del nostro paese, ma il problema è ancora più serio, perché l’impasse blocca lo sviluppo di un servizio, come quello idrico, fondamentale per tutti noi.
La distorsione del dibattito sui “costi”
In realtà tutto nasce da una distorsione del dibattito, concentrato quasi unicamente sulla questione dei costi. I fautori della totale pubblicizzazione del servizio idrico richiamano valori etici importanti ed indiscutibili, ma il motore vero che mette le ali alla loro campagna è il timore diffuso che la privatizzazione faccia aumentare in modo incontrollato il costo della bolletta. D’altra parte l’argomento principale dei sostenitori dell’intervento dei privati è che solo questi ultimi sarebbero in grado di finanziare gli investimenti necessari, evitando il ricorso alla leva fiscale, dimenticando che i finanziamenti dei privati dovranno comunque essere restituiti dagli utenti e con gli interessi.
In questo modo si rischia di perdere di vista i problemi fondamentali del settore. Troppo facilmente si dimentica che il servizio idrico costituisce una grande attività industriale che deve trovare l’acqua, portarla nelle case e nei luoghi di lavoro ed, ultimo ma non ultimo, restituirla depurata dopo l’uso. Per farlo nel migliore dei modi occorrono grandi strutture aziendali, con un bacino corrispondente come minimo a quello di un ampio sistema fluviale, dotate delle capacità umane, tecnologiche e finanziarie necessarie a fare tutte queste attività al meglio e nel costo minore. Nella specifica realtà italiana i problemi sono aggravati dalla vetustà e dalle inefficienze strutturali della rete degli acquedotti, in particolar modo nelle aree urbane edificate fino a tutti gli anni 70 del secolo scorso.
Non deve stupire, quindi, l’entità delle risorse necessarie. Una fonte sicuramente attendibile e prudenziale come il Blu Book 2011 stima in oltre 65 miliardi di euro gli investimenti necessari per il nostro disastrato servizio idrico, ma il Presidente dell’ANEA (Associazione Nazionale Enti ed Autorità di Bacino) nel presentarlo si è preoccupato di riferire che si tratta probabilmente di una stima molto ottimistica, pari addirittura a “ meno della metà di quanto sarebbe effettivamente necessario”. Per avere un’idea di cosa si parla basta confrontare gli investimenti necessari (65 o 130 miliardi di euro che siano!) con i soli cinque miliardi e mezzo (per l’esattezza € 5.589.733.681 – Rapporto 2011 – pag.9 tab. 2.24) realizzati dagli attuali gestori nel decennio 1999-2009. È vero che si tratta di dati relativi a poco più di 33 milioni di persone, ma anche riparametrando il risultato al totale della popolazione italiana, siamo molto al di sotto di quello che sarà necessario nel prossimo futuro. La questione non è un semplice esercizio di ragioneria perché nell’ipotesi più ottimistica (investimenti per “soli” 60 miliardi circa) la spesa annua per il consumo di acqua potabile (ovviamente senza considerare l’inflazione) dovrebbe passare da € 1,37 ad € 9,48 per ogni metro cubo erogato. Ciascuno può facilmente calcolare le conseguenze sulla propria bolletta.
Superare l’approccio ideologico
Ancora oggi lo scontro rimane limitato ad un dibattito, di solito esclusivamente ideologico, sul dilemma privati sì/privati no, come se la proprietà pubblica o privata degli acquedotti potesse in modo automatico diminuire l’entità delle nostre bollette. La sterilità dell’approccio ideologico emerge prepotentemente appena si entra nel dettaglio dei costi. Abbiamo visto prima l’entità degli investimenti necessari, si tratta (nell’ipotesi minima) di trovare risorse per almeno due miliardi di euro l’anno per i prossimi venti, trenta anni. Sia che tali finanziamenti siano reperiti con lo strumento fiscale o sul mercato dei capitali, è certo che alla fine saranno i cittadini a rimborsarli o con le tasse o attraverso le bollette e forse sarebbe più produttivo per tutti concentrarsi sul modo migliore di far funzionare il nostro servizio idrico.
Dico subito che proprio la critica ad un approccio astrattamente ideologico al problema dell’acqua non mi convince del fatto che la soluzione “privatistica” sia la migliore. Anzi molti sostenitori del “modello privato” cadono nell’errore speculare dei loro avversari, dando per scontato che la gestione privata del servizio idrico sia a priori più efficiente di quella pubblica, dimenticando la sua caratteristica di “monopolio naturale” e l’altrettanto naturale tendenza di ogni impresa che operi in regime di monopolio ad essere inefficiente, se non peggio. In tale situazione la “mano invisibile del mercato”, anche per chi ci crede, non opererebbe di sicuro, poiché la mancanza di concorrenza del gestore privato è più facile che produca storture piuttosto che efficienza.
Né tale pericolo potrebbe esser superato, come pure si sostiene in modo autorevole, con gare periodiche per la scelta del gestore che permettano di inserire nel sistema forme di concorrenza mantenendo la socialità del servizio . In realtà ogni possibile effetto positivo della gara verrebbe facilmente meno a causa della durata degli affidamenti tipica del settore idrico (da 20 a 30 anni), che ridurrebbe di molto, se non del tutto, lo stimolo ad una maggiore efficienza a favore della naturale tendenza del monopolista di utilizzare la posizione di rendita per aumentare il proprio guadagno. Se a questo uniamo l’entità del capitale necessario, possiamo facilmente comprendere perché già oggi le gare per gli affidamenti si siano trasformate in un confronto tra pochi soggetti oligopolisti, con un bel saluto a tutti i discorsi sui loro possibili effetti positivi.
Socialità ed efficienza: Authority, ATO e Garanti degli Utenti
D’altra parte è evidente che il controllo pubblico delle aziende erogatrici non garantisce di per sé né efficienza né tutela dei cittadini. Gli esempi di distorsioni burocratiche delle strutture pubbliche sono fin troppo noti perché ci sia bisogno di parlarne diffusamente. Né possiamo dimenticare che il referendum ha abrogato la norma che obbligava i comuni a privatizzare la gestione del servizio, ma ha mantenuto in vita gli affidamenti alle società esistenti, prevalentemente con capitale misto pubblico-privato, le più importanti addirittura quotate in borsa (l’emiliana Hera, la romana Acea e la lombarda H2A per tutte). Anche i più radicali sostenitori dell’”acqua pubblica” dovranno, quindi, convivere con un sistema che ancora per molti anni presenterà sicuramente forme e presenze societarie variegate, con partecipazioni più o meno importanti di soggetti privati.
Il problema è perciò di capire come sia possibile intervenire da subito ed efficacemente su strutture societarie, pubbliche o private che siano, caratterizzate dalla natura di “monopolio naturale” tipica del servizio idrico.
Attualmente il settore dei controlli è organizzato su due livelli, nazionale e locale, entrambi tutt’altro che ben definiti. Con il D.L. 6 dicembre 2011, n. 201, convertito in legge 22 dicembre 2011, n. 214 (c.d.“Salva Italia”), le funzioni di regolazione e controllo dei servizi idrici sono state attribuite all’“Autorità per l’energia elettrica ed il gas”, ma come spesso accade in Italia, il quadro normativo è tutt’altro che definito e solo in questi mesi la nuova “Autorità” ha iniziato ad occuparsi anche di acqua oltre che di gas ed elettricità. Si tratta di un fatto sicuramente importante perché la mancanza di un’Authority nazionale era una delle carenze più gravi della precedente normativa e c’è solo da sperare che da essa arrivino stimoli e interventi adeguati all’importanza del servizio idrico.
Il problema è che intanto a livello periferico invece di un passo avanti ne sono stati fatti due indietro. A partire dalla Legge Galli del 1994 l’esercizio delle competenze spettanti agli enti locali in materia di gestione delle risorse idriche, all’interno di ciascun Ambito Territoriale ottimale (ATO), era affidato ad una Autorità di Ambito (AATO), responsabile per le funzioni di pianificazione, affidamento e controllo della gestione del servizio. Il Governo Berlusconi con la legge n. 42/2010 ha pensato bene, cercando di cavalcare l’onda dell’antipolitica, di abolirli affidando alle Regioni il compito di attribuire a nuovi soggetti le funzioni già esercitate dalle AATO.
La loro soppressione è attualmente rinviata al 31 dicembre 2012, ma nessuno al momento è in grado di sapere come si articolerà la funzione di pianificazione e controllo a livello decentrato e quale sarà il livello di operatività ed efficienza delle strutture che ogni regione sta lentamente iniziando a preparare.
La questione è più importante di quanto possa sembrare, perché la mancanza o la debolezza di un centro di pianificazione e controllo nell’ ambito locale è uno dei problemi più gravi della regolamentazione del settore idrico. In questo modo si rafforza la tendenza naturale a concentrare nei gestori le risorse umane e materiali, il “sapere” e la stessa capacità di comprensione dei problemi, trasformando così di fatto le società di esercizio da controllate a controllori degli enti locali, nonostante siano questi i proprietari degli acquedotti. Molto degli sviluppi pratici dei prossimi anni del sistema idrico italiano si giocherà, perciò, nella capacità delle Regioni di mantenere ed anzi di rafforzare forme efficaci di controllo e pianificazione delle comunità locali sull’attività delle società di gestione, oggi nel migliore dei casi molto indebolita, altrimenti il pendolo del potere effettivo si sposterà ancora di più sul gestore monopolista, con le conseguenze facilmente intuibili.
Oltre alle Autorità come le abbiamo conosciute sono necessarie, però, anche forme di tutela degli utenti più originali ed incisive. Nel nostro amore per le grandi riflessioni teoriche, troppo spesso tralasciamo problemi che possono apparire “spiccioli”, ma che sommati costituiscono invece le vere “masse critiche”. In particolar modo troppo spesso dimentichiamo che la gestione dei servizi pubblici, oltre all’impatto generale sul sistema, tocca anche i singoli utenti, troppo spesso abbandonati di fatto ai soli “numeri verdi” dei call center di società di gestione sempre più grandi e distanti dal comune cittadino. Non sottovalutiamo l’importanza di creare in un settore così delicato come quello dei servizi pubblici, una struttura “amica” che possa efficacemente intervenire in difesa dei diritti del semplice utente, costituendo un alternativa effettiva e funzionale per il singolo rispetto alle forme di contenzioso giudiziario cui sarebbe altrimenti costretto a rivolgersi. Vedrei, perciò, utile istituire figure decentrate di veri e propri “Garanti degli Utenti”, non semplici difensori civici che possano favorire la conciliazione delle controversie ma uffici collegati funzionalmente con gli ATO e l’Authority nazionale e che abbiano anche poteri effettivi di indagine e di intervento sulle società di gestione per favorire la risoluzione dei problemi del singolo utente. L’intento è di affiancare alle forme di controllo istituzionale di sistema anche un luogo ed un’autorità pubblica decentrata a livello di ambito, a cui ogni singolo cittadino possa rivolgersi in via pre-contenziosa per denunciare abusi o disservizi e chiedere tutela.
In questo modo non faremo solo una cosa giusta, ma ne guadagnerà anche l’efficienza generale del sistema poiché i problemi dei singoli diventerebbero per il gestore monopolista massa critica da controllare e contenere, con ovvi ed immediati benefici sul funzionamento di tutto il servizio. Più che da gare distanziate negli anni e destinate, nella migliore delle ipotesi, a pochi soggetti oligopolisti, le sclerosi del monopolio possono essere combattute più efficacemente da un intreccio virtuoso di forme di controllo istituzionale e di strumenti amministrativi di tutela anche del più umile degli utenti e che vedano agire da protagonisti i singoli cittadini ed un’opinione pubblica consapevole dei propri diritti. Perché, sia chiaro, se non troveremo forme di gestione che assicurino efficienza e socialità del settore, errori e distorsioni saranno pagati, nel senso letterale del termine, da tutti noi.
iMille.org – Direttore Raoul Minetti
