L’anno 0 della politica estera italiana

di Giovanni Faleg e Giulia Serio.

Dove è finita la politica estera italiana? In due articoli pubblicati su Affari Internazionali nel giugno scorso, gli Ambasciatori Antonio Puri Purini e Silvio Fagiolo si soffermano spietatamente sulla perdita d’identità e la regressione della politica estera italiana nell’ultimo decennio (2001-2011). “Lungo è il lessico del degrado”, scrive Fagiolo per descrivere i troppi fallimenti ed errori di un paese che per anni è “declinato illudendosi di salire”[1]. “Dopo le elezioni politiche del 2001, la nuova maggioranza ha voluto marcare una discontinuità rispetto al passato” osserva Puri Purini, secondo cui quello “fu l’inizio di una sequenza di errori tutti evitabili, alla base di cui vi erano inesperienza, indifferenza, presunzione, fastidio per le regole europee”[2].

Perché la politica estera italiana è arrivata al punto di rottura e quali sono le conseguenze ed i rimedi possibili per uscire dallo stato di paralisi della nostra diplomazia?

Il presente articolo affronta questo argomento poco presente nel dibattito politico, eppure cruciale per il futuro del nostro paese, riflettendo su cinque punti: Europa, Mediterraneo, energia, sviluppo, cooperazione e istituzioni.

Nell’attuale congiuntura internazionale, caratterizzata dal potere sempre più grande e incontrollato dei mercati finanziari, una politica estera coerente e credibile è elemento chiave nella stabilità del sistema paese. Certo, l’estensione dell’effetto contagio della crisi del debito all’Italia è un fenomeno che va ben oltre i confini di quello che comunemente intendiamo per “politica estera”, ed è legato più alla fragilità della nostra economia che alla debolezza della nostra diplomazia. Tuttavia, l’incerta collocazione dell’Italia in Europa e nel mondo ed il disorientamento regnante alla Farnesina e a Palazzo Chigi sulle tematiche internazionali ha aggravato le gia’ forti debolezze della nostra politica interna.

Bilancio della politica estera italiana: gli ultimi dieci anni (2001-2011)

1. Europa

Il distacco dalla linea tradizionale di politica estera operato a partire dal secondo Governo Berlusconi e che tutt’oggi guida la diplomazia italiana ha avuto effetti particolarmente significativi sulla visione europea dell’Italia. Si è osservato negli ultimi anni un netto ridimensionamento della capacità dell’Italia di esercitare influenza nelle diverse sedi istituzionali dell’Unione Europea, cominciato con il flop della presidenza del Consiglio UE nel secondo semestre 2003 ed aggravato dalla decisione del nostro Presidente del Consiglio di schierarsi con Spagna e Regno Unito in occasione della guerra in Iraq. Il personalismo di Berlusconi ha giocato un ruolo fondamentale, immobilizzando le istituzioni. L’amicizia con Vladimir Putin, ed il rapporto di simpatia/subordinazione con George W. Bush hanno quindi ulteriormente allontanato l’Italia dall’Europa. Allo stesso modo, i pessimi rapporti con la Cancelliera tedesca Merkel hanno impedito un riavvicinamento dell’Italia all’asse franco-tedesco, diventato un vero e proprio isolamento a seguito del deteriorarsi dei rapporti con la Francia di Nicolas Sarkozy. Da paese fondatore delle Comunità europee e culla del federalismo e del sogno di un’Europa unita, l’Italia è pian piano diventata il ventre molle di un continente in crisi di identità. La guerra in Libia e la crisi finanziaria rappresentano due chiari esempi in tal senso. Di fronte alla rivoluzione libica, l’Italia è rimasta ad osservare passivamente l’interventismo franco-britannico in un’area del Maghreb che dovrebbe essere considerata di interesse strategico nazionale e che allo stesso tempo rappresenta il crocevia per il futuro della politica estera e di sicurezza europea. La crisi finanziaria ha prodotto conseguenze ancora più imbarazzanti, basti pensare alle risatine di Angela Merkel e Nicolas Sarkozy durante l’ultimo vertice di Bruxelles o all’ultimatum imposto dal Presidente del Consiglio europeo Van Rompuy per la realizzazione di riforme attese da anni, passando per la questione delle mancate dimissioni di Bini Smaghi dal Board della Banca Centrale Europea.

2. Mediterraneo

Il ruolo dell’Italia nel Mediterraneo ha subito profondi cambiamenti a seguito della svolta filo-israeliana del Governo, che ha influito sulle relazioni con i paesi arabi dell’area MENA (Middle East and North Africa). Del resto, le dichiarazioni di Berlusconi durante la sua visita a Gerusalemme nel febbraio 2010 (“ho un sogno: anche Israele nell’Unione Europea”[3]) non potevano essere prive di conseguenze, soprattutto considerata la linea dura di Netanyahu verso la questione palestinese. In generale, la politica estera italiana nell’area mediterranea si è fatta notare per la sua assenza. Si possono citare a riguardo la passività dell’Italia riguardo alla proposta francese di creazione di un’Unione del Mediterraneo; la quasi totale assenza di dibattito sulle conseguenze di medio-lungo termine della primavera araba nei paesi interessati dal cambio di regime (Tunisia ed Egitto) ed in quelli interessati da violente repressioni (Libia e Siria); la mancanza di una strategia coerente per la gestione della crisi libica nella quale l’Italia è stata marginalizzata, a dispetto dei legami culturali, storici e geografici in virtù dei quali avremmo potuto, e forse dovuto avere un ruolo più importante; nello sfondo, le eccentricità e gli scandali derivanti dal rapporto personale Gheddafi-Berlusconi. Particolarmente complessa infine la questione relativa all’immigrazione clandestina, in cui si sommano le competenze – e le responsabilità – dei ministeri dell’interno, della difesa e degli esteri. A riguardo, è risultata palese l’incapacità della nostra politica estera di far fronte all’arrivo in massa dei profughi nell’isola di Lampedusa come conseguenza delle rivolte in Nord Africa, anche e soprattutto a livello di diplomazia multilaterale – leggi mancato rafforzamento dell’agenzia europea per il controllo delle frontiere (FRONTEX) nell’area mediterranea.

3. Energia e ambiente

Anche la politica estera dell’Italia in materia energetica ha fatto discutere principalmente per la sua assenza. In un paese nel quale l’unica risorsa strategica è la posizione geografica, l’assenza di un piano energetico nazionale costituisce un serio motivo di preoccupazione.

Ad oggi, l’Italia importa più del 82% del suo fabbisogno energetico dall’estero[4], e si prevede che nel 2025 sarà costretta a importare la quasi totalità delle fonti primarie di energia nel caso in cui non venissero intraprese riforme strutturali[5].

Negli ultimi anni i sistemi energetici dei paesi OCSE[6], mossi dagli obbiettivi dell’Accordo di Kyoto, hanno intrapreso grandi trasformazioni volte al progressivo abbandono delle fonti tradizionali, quali carbone, petrolio e, più recentemente, nucleare. Nel frattempo, l’Unione Europea ha presentato una nuova strategia per la sicurezza energetica[7], volta a integrare gli obbiettivi di riduzione della dipendenza dagli approvvigionamenti dall’estero e di abbattimento delle emissioni di gas serra. Il nuovo sistema socio-economico così creato vedrà quindi l’abbandono dei combustibili fossili (soprattutto petrolio e carbone) su cui si è basata l’attuale società industriale, e l’affermazione di fonti di energia rinnovabili e gas all’interno di un nuovo integrato mercato energetico europeo.

In Italia negli ultimi anni, nonostante sia stata introdotta nel 2009 la “Strategia Energetica Nazionale” (SEN) come strumento legislativo preferenziale[8], il Governo si è invece lanciato in opere d’improvvisazione legislativa, risultate nei casi migliori in maldestre applicazioni delle Direttive europee (vedi legislazione sulla liberalizzazione del mercato elettrico e in materia delle acque). La SEN è così rimasta una disposizione inattuata, e l’Italia, sprovvista di un piano energetico nazionale, vive un nuovo fronte di vulnerabilità.

Dimenticando che il motore originario dell’integrazione europea è stato proprio la necessità di una maggiore coordinazione delle politiche energetiche (cf. CECA ed EURATOM), il Governo italiano si è permesso di ignorare l’importanza di relazioni internazionali consolidate e ambiziose, tanto in ambito europeo quanto nell’area MENA. La nuova necessità di sopperire a quel 25% del fabbisogno energetico nazionale che doveva essere apportato dalle nuove centrali nucleari[9] fa sorgere infine ulteriori preoccupazioni per la crescita economica italiana, e sottolinea l’importanza di un approccio integrato che si inscriva nel cuore della politica estera del paese.

4. Sviluppo

L’azione italiana nel campo della cooperazione allo sviluppo è stata oggetto negli ultimi quattro anni (cioè dall’inizio della presente legislatura) di continui ridimensionamenti. Dai 732 milioni di euro del 2008 si è progressivamente passati agli 86 milioni previsti dalla legge di Stabilità 2012 e la legge di Bilancio, attualmente all’esame del Parlamento[10]. Le conseguenze saranno una drastica riduzione delle iniziative e della lista dei paesi d’intervento prioritari (da 35 nel 2010 a 15 nel 2012), la chiusura di diversi uffici territoriali di cooperazione e pesanti tagli ai finanziamenti alle organizzazioni multilaterali, a cominciare dalle agenzie di sviluppo delle Nazioni Unite.

Tuttavia, il problema dell’efficacia della cooperazione allo sviluppo non ha solo cause quantitative. Gli aiuti internazionali allo sviluppo, non solo quelli provenienti dal nostro paese, sono oggetto di forti critiche in virtù del loro limitato impatto sulle economie locali, specialmente in Africa Subsahariana. Il problema della povertà e della mancata crescita economica, nonostante i fondi trasferiti dai paesi ricchi negli ultimi vent’anni, è lungi dall’essere risolto, come peraltro evidenziato da Dambisa Moyo in Dead Aid (2009). Pertanto, il ridimensionamento drastico della Direzione generale cooperazione allo sviluppo del Ministero degli affari esteri, sommato al fallimento del paradigma dello sviluppo basato sugli “aiuti”, solleva serie domande sul futuro delle politiche di sviluppo quale componente della politica estera.

5. Istituzioni

La riforma del Ministero degli Esteri entrata in vigore il 24 giugno 2010 ha introdotto diverse novità, volte a rendere la macchina della diplomazia italiana in grado di stare al passo coi tempi compatibilmente con la creazione del Servizio Europeo per l’Azione Esterna (SEAE). La riforma ruota attorno a tre assi fondamentali: la riorganizzazione delle direzioni generali (passate da 13 a 8 e divise in base alle competenze e non più su criteri geografici); l’introduzione degli “ambasciatori manager”, dotati quindi di responsabilità di bilancio; e il nuovo approccio della diplomazia economica volto a fare sistema rendendo l’Italia più competitiva a fronte dei processi di internazionalizzazione delle imprese.

Il nuovo assetto istituzionale della diplomazia italiana può essere letto come una buona occasione per dare maggiore dinamismo alla nostra politica estera. Ma anche come un’occasione mancata per attuare una revisione più radicale all’insegna di due punti chiave: merito ed efficacia. Per merito, si intende sia l’introduzione di criteri ed indicatori meritocratici quale elemento di maggiore importanza per gli sviluppi di carriera dei diplomatici, sia l’apertura della burocrazia MAE ad influenze esterne. L’efficacia invece è un problema politico. Qualsiasi riforma della nostra politica estera sarà efficace se e solo se vi sarà un deciso passo avanti rispetto alle personalizzazioni ed alle incertezze che hanno caratterizzato gli ultimi 10 anni (vedi punti 1-4).

Verso “l’anno 0” della politica estera italiana: sfide e prospettive

In questa sezione, presentiamo una versione sintetica e divulgativa delle proposte di riforma della politica estera contenute nel Report “La diplomazia del capitale umano”, realizzato nell’ambito del progetto “Fondazione GaragErasmus”[11].

Nell’anno 0 della politica estera italiana, risulta sempre più evidente il bisogno di una dottrina di ampio respiro internazionale che guidi la politica estera dalle basi istituzionali fino alle policies. Serve un “new deal” della politica estera: un ampio programma di riforme volto a calmare i mercati, stimolare l’eccellenza e attrarre talenti in maniera più consistente di quanto sia stato fatto fino ad ora. Tale visione d’insieme di lungo periodo dovrebbe mettere al centro dell’azione diplomatica l’uomo e le sue capacità di cambiare il mondo in cui viviamo attraverso il merito, l’expertise, le idee. Una “diplomazia del capitale umano” per tutelare creatività ed innovazione, due risorse abbondanti che il nostro paese non sfrutta a dovere.

Alcune delle proposte per l’attuazione di questo programma includono:

1. Europa

L’Italia sopravvive ai cambiamenti geopolitici ed economici e finanziari se si costituisce in tempi brevi un’Europa politica. In Italia, il dibattito sull’Europa è secondario, quando non è lasciato nelle mani di forze apertamente e storicamente anti-europeiste. L’Italia deve riacquistare un ruolo propositivo, facendosi portavoce di una maggiore integrazione politica ed economica e sviluppare una riflessione strategica sul futuro dell’Unione. Per raggiungere tale scopo, si deve promuovere l’emergere di un dibattito interno, investendo con decisione su una migliore comunicazione ai cittadini delle potenzialità di un’Europa unita. Occorre anche favorire l’inserimento di candidati qualificati all’interno delle istituzioni, a cominciare dal Parlamento di Strasburgo. Infine, si dovrebbe promuovere un approccio europeo ed un rafforzamento delle agenzie dell’UE nei settori che ci stanno a cuore, a cominciare dall’immigrazione e dagli organismi di polizia e di controllo europei (FRONTEX).

2. Mediterraneo

Occorre investire sulla ricerca e sulla formazione. L’Italia deve riaffermarsi come hub economico e culturale del Mediterraneo. Deve essere un paese attrattivo (tramite incentivi economici e borse di studio) in cui le nuove generazioni tunisine, egiziane e marocchine possano studiare, formarsi, per poi tornare nei loro paesi da leaders, secondo il modello del “Master and back”. Il mondo arabo sta cambiando, l’Italia deve assecondare questo processo di transizione investendo sulla formazione dei nuovi leaders e sulla ricerca di nuovi approcci verso le sfide sociali ed economiche della regione. Intensificare I legami culturali con la sponda sud del Mediterraneo è una priorità. La cultura crea sinergie, sinergie che a loro volta aumentano le possibilità di dialogare e commerciare con paesi strategicamente fondamentali per la nostra economia e sicurezza. Il Mezzogiorno deve diventare il fulcro di questa azione e va pertanto dotato della rete infrastrutturale necessaria per servire da ponte fra l’Europa e il Nord Africa (cf. importanza di progetti quali il corridoio europeo Berlino-Napoli-Palermo).

3. Energia e ambiente

La transizione socio-ecologica e la nuova consapevolezza globale che sicurezza energetica, stabilità dei mercati e strategie di mitigazione del cambiamento climatico non sono incompatibili possono offrire delle nuove opportunità per l’Italia. La possibilità di passare da paese importatore a esportatore di energia e diminuire la dipendenza energetica attraverso l’introduzione di un sistema integrato di fonti energetiche rinnovabili è un’occasione  eccezionale per garantire nuove basi alla crescita economica del paese. E’ necessario, a tal proposito, l’elaborazione di una nuova strategia energetica per l’Italia che conduca, a traverso una visione di lungo periodo, verso l’affermazione delle fonti di energia rinnovabile (soprattutto geotermia e fotovoltaico) come strumento principale di approvvigionamento. Allo stesso tempo deve essere garantita una maggiore presenza della diplomazia italiana nelle strategie regionali di cooperazione energetica europee, con particolare attenzione per l’Asia Centrale ed il Mediterraneo.

4. Sviluppo

Se risulterebbe difficile chiedere al paese di fare di più, considerato il clima di austerity, è lecito e doveroso cercare di fare meglio. Serve un nuovo paradigma dello sviluppo, basato su: 1) maggiore integrazione di politiche volte a garantire la sicurezza della popolazione civile (focalizzata sul concetto di “sicurezza umana”), lo sviluppo economico e la buona governance; 2) promozione della responsabilità sociale d’impresa nelle politiche di sviluppo; 3) incentivi allo sviluppo del territorio e del business locale, in particolare sotto il profilo della cooperazione fra imprese italiane ed estere e dell’attuazione di strategie win-win per gli investimenti nei mercati in espansione. In tal senso, possiamo ambire alla creazione di una “scuola italiana” della cooperazione allo sviluppo che guidi gli sforzi internazionali multilaterali e cambi il modo di fare le policies in questo settore.

5. Istituzioni

La diplomazia italiana dovrebbe diventare più permeabile agli stimoli e conoscenze esterne. E’ opportuno passare dal concetto di “corpo” diplomatico (una casta chiusa) a quello di “rete” diplomatica (un network aperto alle expertise provenienti da vari backgrounds). Selezionare ambasciatori direttamente fra le eccellenze italiane potrebbe essere un altro passo avanti. L’Italia dovrebbe inoltre utilizzare meglio le risorse all’estero, ovvero le menti italiane che possono farsi ambasciatori del sistema italia.

Conclusione

Ci avviciniamo all’anno 0 della politica estera italiana. Dopo dieci anni di Berlusconismo, il ruolo dell’Italia nelle relazioni internazionali deve essere reinventato. E’ un passaggio fondamentale che i futuri leaders non potranno trascurare, in quanto può contribuire sensibilmente a ridare al paese la credibilità necessaria per tutelare due preziosissime risorse: creatività e innovazione. Politica e diplomazia devono quindi tornare a parlarsi e a parlare coerentemente con i partners internazionali. La proposta di una “diplomazia del capitale umano” è uno spunto interessante: significa infatti che in un mondo sempre più interconnesso, l’Italia deve scoprirsi “social network”, e, parafrasando Steve Jobs, deve cominciare ad unire i puntini di questo network alla ricerca del proprio destino.

iMille.org – Direttore Raoul  Minetti

Alcuni dei contenuti presenti in questo articolo sono inclusi nel Report “La diplomazia del capitale umano: una nuova politica estera per restituire credibilità all’Italia”, Working Group n.1, Fondazione GaragErasmus, il cui sommario è disponibile al link:http://www.garagerasmus.it/?page_id=164. 

iMille.org – Direttore Raoul Minetti