di Giovanni Faleg.
foto: Jonathan Rashad
Non bastassero un sistema finanziario ancora convalescente e le complicanze economiche “infettive” (vedi debito portoghese), negli ultimi mesi l’Unione Europea ha dovuto far fronte ad un poderoso rimescolamento di carte ai propri confini, provocato dalla primavera araba e definito in gergo tecnico “regime change” o cambio di regime. Il vento del cambiamento ha spazzato via gli anciens régimes autoritari in Egitto e Tunisia. Ha assunto le proporzioni di una vera e propria tempesta di sabbia in Libia, dove ancora si combatte per spodestare Gheddafi e dove comunque il ritorno alla Jamahiriya sembra improbabile ma le traiettorie future non sono affatto scontate. Ha alimentato e continua ad alimentare forti tensioni anti-regime in Marocco, Algeria, Giordania, Siria, Bahrein e Yemen. Una situazione fluida in cui è difficile costruire scenari, come dimostra il frenetico alternarsi di proteste, repressioni, concessioni alla popolazione da parte dei leaders autocratici, interventi armati e crisi umanitarie.
Se la crisi finanziaria globale ha messo ha dura prova l’Unione Europea in quanto “progetto economico”, le rivolte che stanno interessando la sponda sud del Mediterraneo, il Medio Oriente e la Penisola Araba costituiscono un test estremamente difficile per il “progetto politico” europeo. Dalla primavera araba – ed in particolare dalla guerra civile in Libia – emergono tre sfide che l’Unione dovra’ superare per dimostrare di essere un attore credibile nel panorama internazionale: promozione della democrazia, gestione delle crisi, immigrazione.
Promozione della democrazia
Le prime due “vittime” della primavera araba, è bene ricordarlo, sono stati regimi pro-occidentali. Ben Ali e Mubarak erano fra i più fedeli alleati dell’Occidente in un’area geopoliticamente strategica, ricca di risorse energetiche e possibile preda dell’islamismo fondamentalista. L’abbattimento degli anciens régimes ed i nuovi scenari in questi due paesi – e in altri, nel caso non remoto in cui la lista dovesse allungarsi – solleva il problema di quali élites gestiranno il dopo-rivoluzione e come si relazioneranno con l’Occidente, ed in particolare l’Europa. Ne conseguono tre domande: il vento del cambiamento della primavera araba condurrà necessariamente alla democrazia? Se non condurrà alla democrazia, quali sono gli scenari possibili? Infine, come deve agire l’Unione Europea in entrambi i casi?
La prima domanda è retorica. Il fatto che le popolazioni arabe siano scese in piazza per la democrazia non significa che l’effetto delle rivolte sia lo sviluppo di istituzioni democratiche. Al contrario, gli scenari possibili sono molteplici, ma riconducibili a sei tipologie: (1) instaurazione di un sistema democratico; (2) ritono al regime autoritario; (3) governo (o dittatura) dei militari; (4) oligarchia; (5) cleptocrazia; (6) transizione prolungata con dinamiche interne in evoluzione[i]. La posta in gioco per l’Unione Europea è alta. Da un lato, gli interessi economici e strategici europei dipendono dallo scenario che prevarrà e dalla capacità delle nuove élites locali di ricreare istituzioni stabili e ricostruire un dialogo con la società civile. Dall’altro, l’Unione Europea ha – avrebbe – la possibilità di influenzare il processo di transizione attraverso la promozione della democrazia e l’attuazione di riforme costituzionali, sostenendo quindi le richieste delle popolazioni in rivolta. Una capacità che l’Unione possiede in virtù di quel potere “normativo” e “trasformativo” che ha facilitato la transizione dai regimi autoritari alla democrazia nell’Europa dell’Est, e, più recentemente e con risultati più discutibili, nei Balcani. Gli strumenti ci sono e vanno dalla Politica europea di vicinato (PEV) alla più recente creazione del “partenariato per la democrazia” (European Partnership for Democracy), iniziativa lanciata nel marzo 2011 per sostenere i cambiamenti in atto nel Mediterraneo mediorientale[ii]. L’Unione Europea è, più di ogni altra organizzazione internazionale, un attore capace di influenzare il cambiamento promuovendo istituzioni democratiche più forti e stabilità economica e politica. Ma a quale prezzo? Come reagirebbero le capitali europee ad una vittoria dei Fratelli musulmani alle elezioni parlamentari in Egitto? E come reagirebbe l’Unione Europea se i militari dovessero ristabilire l’ordine con la forza[iii]? Lo scenario è facilmente prevedibile: le capitali europee non potrebbero osteggiare l’azione dell’esercito e l’Unione adotterebbe una posizione di basso profilo. La credibilità è un fattore chiave nelle relazioni internazionali ed il divario fra retorica e realtà solleva più di un dubbio sul fatto che l’Unione Europea possa essere realmente definita un attore globale.
Gestione delle crisi
Chi ha seguito da vicino l’intervento dell’Unione Europea in Libia si sarà ricordato di quanto accaduto nella puntata precedente (Balcani, anni ‘90): niente. Il parallelismo è fin troppo facile e spietato. Si può obiettare che, nell’organizzazione delle operazioni militari in Libia, ed al contrario delle guerre nella ex Jugoslavia, due stati europei, Francia e Regno Unito, hanno preso l’iniziativa e che l’Europa – ma non l’Unione Europea – stavolta c’era. Ma c’erano anche gli americani. E i cruise americani. L’Unione Europea, che pure dispone di una politica di sicurezza e di difesa da una decina d’anni a questa parte, non ha brillato per spirito di iniziativa. Ad un mese dalla risoluzione 1973[iv] del Consiglio di Sicurezza ONU e dall’inizio delle operazioni militari della Coalizione, la missione umanitaria UE “EUFOR Libia” (approvata dal Consiglio dell’Unione Europea il 1 Aprile[v] ed al cui comando c’è un italiano, il contrammiraglio Claudio Gaudiosi) deve ancora partire. I battlegroups per ora restano in Europa, in attesa che l’Ufficio per il coordinamento degli affari umanitari delle Nazioni Unite (OCHA) dia il via libera e che gli stati membri dell’UE risolvano le proprie dispute sul tipo di intervento (impegno a terra o in mare, con funzioni di protezione dei civili o che comprendano l’uso della forza militare contro le truppe fedeli a Gheddafi). Negli anni novanta, perlomeno, vi era un’attenuante. Allo scoppiare dei conflitti in Jugoslavia, infatti, l’Unione Europea non aveva una politica di sicurezza e di difesa. Esisteva al tempo una politica estera comune (la “PESC”[vi]), sprovvista tuttavia del braccio militare, sviluppato a partire dal Summit Franco-Britannico di Saint Malo nel 1998. Da allora, l’Unione ha progressivamente sviluppato le proprie capacità di gestione militare e civile delle crisi (la “PESD”, Politica europea di sicurezza e difesa), mediante la creazione di istituzioni[vii], l’adozione di una strategia di sicurezza[viii] ed il lancio di 28 missioni di pace in diverse zone di crisi del mondo, dall’Africa all’Indonesia[ix]. Si è parlato di questo dinamismo europeo nel campo della sicurezza e del peacekeeping come di una fase di “learning by doing”, ovvero un processo attraverso il quale l’Unione ha sviluppato sul campo le proprie capacità di gestione delle crisi. Il caso libico ha mostrato gli enormi limiti della “capacità di apprendimento” dell’Unione Europea, almeno a livello politico. A cosa servono lo Stato Maggiore dell’UE o il Comitato Militare, per non parlare delle forze di reazione rapida (i battlegroups, appunto) se l’Unione non è in grado di reagire tempestivamente in una regione di interesse strategico, ovvero la sponda sud del Mediterraneo? Certo, l’UE è più preparata ad intervenire nella gestione civile e post-conflitto delle crisi (missioni di polizia, rafforzamento dello stato di diritto, monitoraggio, addestramento) e meno adatta ad interventi più “muscolosi” di natura militare. Tuttavia, se ciò si deve tradurre in una paralisi di fronte a situazione analoghe a quella libica, e nell’incapacità di intervenire nel proprio vicinato per tutelare i propri interessi ed evitare catastrofi umanitarie, occorre riconsiderare il ruolo della “d” (difesa) all’interno della PESD. Ma non ci può essere diplomazia comune senza difesa comune. Rinunciare alla capacità di gestione militare di crisi significa di fatto amputare la diplomazia europea. La quale, infatti, sta zoppicando in maniera sempre più evidente.
Immigrazione
Per una volta, l’Italia ha ragione. I flussi migratori che hanno letteralmente investito il nostro paese, ed in particolare l’isola di Lampedusa, non possono non essere considerati un problema europeo e l’Italia, che si trova in prima linea, non può essere lasciata sola nel fronteggiare una tale emergenza. In altre parole, non si può rimettere in discussione l’accordo di Schengen senza minare le fondamenta su cui l’Unione Europea è basata: quell’Europa “senza frontiere” che garantisce ai propri cittadini la libera circolazione, in uno spazio unico di libertà, sicurezza e giustizia[x]. Va da sé che una politica comune di asilo e immigrazione è una conditio sine qua non per la rimozione delle frontiere interne. Di fronte alla minaccia di una migrazione in larga scala proveniente dal Nord Africa, le frontiere esterne dell’Unione Europea hanno cominciato a scricchiolare, mentre quelle interne sono improvvisamente riapparse. Il muro alzato dalla Francia è stata la goccia che ha fatto traboccare il vaso. L’8 aprile il governo italiano aveva notificato alla Commissione Europea la decisione di rilasciare permessi di soggiorno temporanei agli immigrati clandestini sbarcati in Sicilia prima del 5 aprile per “motivi umanitari”, con effetto a decorrere dal 16 aprile. Nonostante l’iniziale apertura, il 17 aprile da Parigi è arrivato l’ordine di sospendere i treni in provenienza dall’Italia e ristabilire temporaneamente i controlli al confine. Non è la prima volta che Schengen viene sospeso da uno o più stati membri e la decisione francese non costituisce violazione dei trattati[xi]. Ma le tensioni fra Italia e Francia si inseriscono in un dibattito già reso incandescente dalla gestione degli sbarchi e dal rimpatrio degli immigrati e solo in parte placato dalle volontà espressa dal Presidente della Commissione Europea José Manuel Barroso e dal Primo Ministro francese François Fillon di rafforzare la missione Frontex[xii] (già presente nel Mediterraneo) per il pattugliamento nel Canale di Sicilia. L’Italia ha ragione: così, Schengen non va. Ma se Schengen non va, gli ingranaggi che muovono l’Unione Europea si bloccano. Si rischia l’effetto domino. Cosa succederebbe, ad esempio, se venisse negata a Bulgaria e Romania la possibilità di entrare nell’area Schengen? L’ingresso dei due paesi è stato bloccato da un gruppo di stati membri, capeggiati da Francia e Germania, preoccupate per le conseguenze di un’assenza di frontiere fra la Grecia – principale gateway dell’immigrazione clandestina – e l’Europa occidentale. Del resto, l’immigrazione clandestina non piace agli elettori e nessun governo vuole tirarsi la zappa sui piedi. Il voto del Parlamento Europeo il 9 giugno prossimo, che in tutta probabilità sarà favorevole all’ammissione, non potrà cambiare la posizione di questi paesi. Si rischia lo scontro inter-instituzionale fra Parlamento e Consiglio, ma la minaccia più seria è il segnale che verrà dato ai cittadini europei di un’Europa al solito divisa, ma stavolta su un tema – la libera circolazione – che era stato il vanto di coloro che sognavano un’Europa unita.
Conclusione
Dice bene la legge di Murphy, “quando piove, diluvia”. Difficile immaginare una congiuntura peggiore di quella attuale per il progetto europeo, screditato dalla crisi finanziaria e dalle conseguenze del vento del cambiamento che sta soffiando in Nord Africa e Medio Oriente. Le tre “d” della politica estera europea (diplomazia, difesa, democrazia) devono essere riconsiderate alla luce di una paralisi seconda solo allo stallo di fronte ai conflitti degli anni ‘90 nella ex Jugoslavia. Schengen, trait d’union fra l’integrazione economica e politica del continente, è sotto assedio. L’Unione Europea non cesserà di esistere, ma dalla primavera araba emergeranno importanti lezioni che le cancellerie europee ed i decision-makers di Bruxelles dovranno apprendere in fretta ed efficacemente. Gli strumenti ci sono, ma bisogna usarli e, in alcuni casi (vedi immigrazione), raffinarli. Mentre il mondo cambia, una domanda si insinua minacciosamente nell’opinione pubblica europea: a cosa serve l’UE?
[i] Intervista dell’autore con un esperto di Medio Oriente, Bruxelles, Aprile 2011
[ii] http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=IP/11/268&format=HTML&aged=0&language=IT&guiLanguage=en
[iii] http://www.europaquotidiano.it/dettaglio/126091/addio_piazza_tahrir_cos%C3%AC_la_vecchia_elite_tenta_di_riprendersi_legitto
[iv] http://www.un.org/News/Press/docs/2011/sc10200.doc.htm
[v] http://register.consilium.europa.eu/pdf/en/11/st08/st08589.en11.pdf
[vi] Politica Estera e di Sicurezza Comune, PESC
[vii] http://www.consilium.europa.eu/showPage.aspx?id=279&lang=en
[viii] http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cmsUpload/78367.pdf
[ix] http://www.consilium.europa.eu/showPage.aspx?id=268&lang=en
[x] http://europa.eu/legislation_summaries/justice_freedom_security/free_movement_of_persons_asylum_immigration/index_it.htm
[xi] La Francia ha giustificato la propria decisione come “misura temporanea di ordine pubblico”. Schengen autorizza gli stati aderenti al trattato a sospendere temporaneamente l’accordo, purché non si reintroducano controlli sistematici e permanenti alle frontiere.
[xii] Agenzia europea per la gestione della cooperazione internazionale alle frontiere esterne degli Stati Membri dell’Unione Europea (FRONTEX), agenzia dell’Unione Europea con sede a Varsavia, Polonia.iMille.org – Direttore Raoul Minetti
