di Simona Milio.
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Per “federalismo fiscale” si intende la riforma delle modalità di come competenze (uscite) e strumenti fiscali (entrate) sono ripartiti fra i diversi livelli (in verticale) delle amministrazioni. Appare a tutti evidente però come l’attuazione del federalismo fiscale comporti mutamenti così rilevanti a livello istituzionale (maggior coordinamento fra centri di spesa e centri di prelievo, maggiore responsabilizzazione nella gestione e nell’impiego delle risorse, misurazione della spesa riferita a costi standard piuttosto che al trend “storico”, solo per citare gli aspetti più noti) da sostanziarsi, di fatto, in una riforma federalista in senso più ampio.
Ciò che invece appare meno evidente è che questa forma di “federalismo” in Italia esiste già sotto la politica regionale nazionale, che è meglio conosciuta come Politica di Coesione (finanziata dai fondi strutturali dell’Unione Europea).[i]
Infatti, per quanto riguarda il dibattito sull’attuazione della riforma federalista e il suo impatto nelle regioni del Sud, il parallelo con la politica di coesione può risultare particolarmente fecondo in quanto all’interno delle attuali regole e pratiche operative di questa politica vi sono punti di particolare avanzamento nell’applicazione di principi propri anche della prospettiva federalista.
Se guardiamo ai criteri direttivi generali della riforma fiscale, questi sono: autonomia di entrata e di spesa e maggiore responsabilizzazione amministrativa; lealtà istituzionale tra i vari livelli di amministrazione; razionalità e coerenza dei singoli tributi e del sistema tributario nel suo complesso; coinvolgimento dei diversi livelli istituzionali nell’attività di contrasto all’evasione fiscale; determinazione del costo e del fabbisogno standard quale costo e fabbisogno che, valorizzando l’efficienza e l’efficacia, costituisce l’indicatore rispetto al quale comparare e valutare l’azione pubblica, definizione degli obiettivi di servizio cui devono tendere le amministrazioni regionali e locali nell’esercizio di alcune delle funzioni attribuitegli dall’art.117 della Costituzione ( prestazioni concernenti diritti civili e sociali; legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali).
Molti dei principi sopra elencati, sono esattamente quelli che regolano la politica di coesione implementata in Italia. Per fare qualche esempio, questa si basa su: a) l’orientamento al conseguimento di risultati quantificati attraverso specifici indicatori: b) la misurazione dei percorsi di conseguimento di determinati obiettivi in termini di servizi collettivi (il meccanismo degli Obiettivi di Servizio); c) la disponibilità di strumenti avanzati di misurazione della spesa pubblica a livello territoriale (i conti pubblici territoriali); d) la questione relativa alla dotazione territoriale di infrastrutture e ai problemi collegati alla capacità di realizzarle; e) le pratiche di valutazione e di verifica delle politiche e della loro efficacia.
Sembra quindi che con la riforma del federalismo, si cerchi di adattare le politiche ordinarie a quelle aggiuntive (o in gergo quelle “straordinarie” ). Quindi vale la pena analizzare quali difficoltà sono state incontrate dalle regioni nell’implementazione della logica federalista della politica di coesione, negli ultimi 20 anni.
Per farla breve la politica di coesione alloca all’Italia una quantità di fondi, che viene ridistribuita tra le 20 regioni a seconda di indicatori di deficit infrastrutturali, occupazionale e di crescita economica.
Ogni regione è responsabile della spesa dei fondi ad essa allocata, ha un suo sistema di rendicontazione, monitoraggio, valutazione, e soddisfazione degli obiettivi di servizio per il raggiungimento del goal finale che è la coesione economica e sociale per migliorare la qualità della vita dei propri cittadini. Il livello centrale non interviene in alcun modo. Quindi la regione “è lasciata a se stessa”.
In quest’ottica è comune pensare, che le regioni del mezzogiorno, sprechino le risorse, le investano male, e non raggiungano gli obiettivi finali. Il tutto in un clima dove il monitoraggio della spesa e la valutazione qualitativa della stessa sono carenti.
In alcuni casi è cosi, ma ci sono delle eccezioni sulle quali vale la pena concentrarsi per capire cosa ha funzionato a differenza di altri casi. L’analisi che segue si divide in due parti, una quantitativa di entrate e uscite; ed una più qualitativa di come sono stati utilizzati i fondi spesi. Dall’analisi emergono due aspetti essenziali che differenziano la politica di coesione dal federalismo, e che sembrano essere essenziali per la riuscita di quest’ultimo.
Analisi quantitativa
Abbiamo detto che l’allocazione dei Fondi Europei, segue ”in generale” i principi del federalismo fiscale. Dato che il dibattito sul federalismo sembra assumere che le regioni del Sud ne verranno penalizzate, in questa sede ci concentreremo su queste ultime.
Nella tabella 1, si riportano i dati di fondi allocati per regione in Milioni di euro (M.euro) (entrate), per ogni periodo di programmazione, e la relativa percentuale di spesa alla fine di ogni periodo (uscite).
Tabella 1. Fondi Europei allocati per Regione per ciclo di programmazione e percentuale di spesa –
| 1989-1993 | 1994-1999 | 2000-2006** | 2007-2013**** | |||||
| Regioni
Obiettivo 1[ii] |
Fondi Allocati in M.euro | %
spesa |
Fondi Allocati in M.euro | %
spesa |
Fondi Allocati in M.euro | %
spesa |
Fondi Allocati in M.euro | %
spesa |
| Basilicata | 257 | 92 | 599 | 100 | 743 | 64 | 387 | 31 |
| Abruzzo* | 167 | 80 | 234 | 100 | n.d. | n.d. | 267 | 6 |
| Molise*** | 120 | 77 | 292 | 99 | 181 | 73 | 109 | 23 |
| Sardegna | 265 | 77 | 967 | 92 | 1946 | 63 | 877 | 36 |
| Calabria | 430 | 80 | 871 | 84 | 1994 | 64 | 2577 | 15 |
| Campania | 836 | 62 | 1542 | 80 | 3825 | 51 | 6223 | 6 |
| Puglia | 586 | 64 | 1223 | 77 | 2639 | 55 | 3882 | 12 |
| Sicilia
|
759 | 57 | 1557 | 75 | 3858 | 46 | 5313 | 9 |
Fonte: Elaborazione dell’autore sui dati IGRUE
*Abruzzo è in fase di uscita dall’obiettivo 1 (esce nel 1996)
** Dati aggiornati al 31/12/2006 – fine periodo di spesa
*** Molise in è in fase di uscita dall’obiettivo 1 (esce nel 2003)
**** Dati aggiornati al 31 Ottobre 2010
Due elementi sono costanti nei quattro periodi di programmazione: 1) l’allocazione di risorse è maggiore nelle quattro grandi regioni del Sud (Sicilia, Campania, Calabria, Puglia); 2) la percentuale di spesa è costantemente maggiore in Basilicata e Molise.
Dal primo punto ne emerge che la politica di coesione, si avvale del principio di decentramento e sussidiarietà (che ispirano il federalismo) ma tiene conto delle differenze economiche regionali nell’allocazione dei Fondi[1][iii]. Infatti, se è vero che da un lato il decentramento produce guadagni di
efficienza (efficienza allocativa), perché i governi locali – essendo più vicini ai cittadini – sono in grado di rispettare meglio le loro preferenze per i beni e servizi pubblici locali, rispetto ad una soluzione centralizzata; dall’altro lato, non sempre i governi locali hanno le competenze necessarie per adottare appropriate politiche di bilancio o le infrastrutture adeguate per farlo. Questo produrrebbe un aumento del gap intraregionale.
Alla luce di queste difficoltà, la politica di coesione è basata sul principio di convergenza – ovvero un paese per crescere ha bisogno che le regioni povere convergano verso quelle ricche, finché questo equilibrio non sarà raggiunto qualsiasi forma di sviluppo economico nazionale sarà sempre penalizzata.
Dal secondo punto emerge che in una logica federale in cui le regioni sono chiamate a programmare la loro spesa, alcune di queste spendono tutta la loro allocazione (il che non significa di per sé che la spendano bene, questo lo valuteremo nella seconda parte dell’analisi qualitativa).
Un altro dato quantitativo interessante è quello che riguarda l’allocazione di alcune risorse europee al “centro” e altre a livello “interregionale”.
Nel primo caso, in base alle tematiche affrontate la politica di coesione tiene conto di problemi “generali” che accomunano tutte (o quasi tutte) le regioni. Queste aree di criticità sono individuate in cinque settori specifici: Ambiente; Ricerca; Sicurezza; Reti e mobilità; Governance. Per questi settori con particolari esigenze di integrazione a livello nazionale, l’autorità responsabile è l’Amministrazione Centrale competente.
Nel secondo caso, su tematiche in cui risulta particolarmente efficace un’azione fortemente coordinata fra Regioni che consenta di cogliere economie di scala e di scopo nell’attuazione degli interventi, esistono due programmi (con fondi dedicati) gestiti dalle Regioni, con la partecipazione di centri di competenza nazionale o Amministrazioni centrali (Energia, Attrattori culturali naturali e turismo).
Analisi Qualitativa
La prima domanda, va rivolta a trovare una spiegazione della accentuata variazione percentuale di spesa tra le regioni del Sud. Da uno sguardo superficiale sembra che le regioni che spendano meno siano quelle economicamente più svantaggiate (Sicilia, Puglia e Campania). La spiegazione è legata all’aspetto qualitativo della spesa. Infatti, le regioni che ricevono fondi UE non possono spenderli indiscriminatamente su qualsiasi voce del bilancio, ma devono ancorare le loro scelte di spesa ad una strategia di sviluppo socio-economico sostenibile nel lungo periodo. Il focus sulla “qualità” della spesa ha avuto nelle regioni del sud un effetto duale: da un lato, ha limitato la possibilità di spesa in quelle regioni dove mancava l’approccio strategico multiannuale, costringendo l’amministrazione a sviluppare capacità e competenze nuove (per esempio, analisi SWOT, identificazioni di obiettivi e priorità rispondenti alle specifiche esigenze territoriali, monitoraggio bimestrale dell’avanzamento fisico e finanziario degli investimenti; valutazione delle perfomance); dall’altro, ha costretto l’amministrazione a lavorare con la propria allocazione di fondi senza poter accedere ad altri aiuti (tranne su quelle tematiche come detto sopra di rilevanza nazionale) e quindi discostarsi dall’attitudine assistenzialista di cui il Mezzogiorno porta l’impronta ormai da decenni.
In conclusione le politiche europee, tra cui quella di coesione, sono già implementate sulla base del principio federale. Le differenze con il federalismo italiano risiedono nel fatto che per far crescere un paese bisogna prima chiudere il gap che lo rallenta – da qui l’idea di tenere conto delle differenze economiche regionali nell’allocazione dei Fondi; ma soprattutto bisogna centralizzare quelle risorse che riguardano beni pubblici di cui tutte le regioni necessitano, quali scuola, trasporti, sicurezza, energia ed ambiente. Ovviamente, l’accesso a tali risorse dovrebbe essere ancorato a quei principi di investimenti qualitativi che ne misurano l’efficienza tramite l’adozione di indicatori di perfomance, cosi che solo le regioni capaci di programmare una strategia sostenibile ed efficace possano accedervi. Questo innescherebbe un meccanismo di competitività positiva tra le regioni stesse che le spingerebbe a migliorarsi.
[i] Una crescita più intensa e maggiori posti di lavoro per tutte le regioni e città dell’Unione europea sono gli obiettivi della politica di coesione tra il 2007 e il 2013. In questo arco di tempo, le risorse destinate alla coesione (Fondi strutturali), 308 miliardi di euro, saranno volte a sostenere le agende regionali della crescita e della creazione di posti di lavoro. L’81,54% dell’importo complessivo è concentrato sull’obiettivo “Convergenza”, di cui possono fruire le regioni più svantaggiate e il cui PIL pro capite e’ al disotto del 75% della media comunitaria. Nelle regioni rimanenti, rientranti nell’obiettivo “Competitività regionale e occupazione” circa il 15,95% dei Fondi strutturali verranno destinati a sostegno dell’innovazione, dello sviluppo sostenibile, di una migliore accessibilità e di progetti di formazione”. Per maggiori dettagli sulla politica di coesione vedi articolo “Le risorse europee destinate all’innovazione. Cosa ne fa l’Italia?” http://www.imille.org/author/simonamilio/
[ii] Vedi nota 1
[iii] Tali quote derivano dall’applicazione di un metodo basato su chiari indicatori statistici che riflettono gli obiettivi di riequilibrio e di riduzione dei divari. Tali indicatori prendono in considerazione la dimensione regionale e la gravità delle condizioni di svantaggio relativo.
L’indice di dimensione regionale è una media ponderata delle quote regionali di popolazione (al 2004) a cui è dato peso pari al 70 per cento e di superficie (al 2003) a cui è dato peso 30 per cento. L’indice di svantaggio, che misura il ritardo competitivo relativo, è costruito su tre indicatori: prosperità regionale misurata dal PIL pro-capite; potenziale del mercato del lavoro misurato con il tasso di occupazione e di occupazione femminile; disponibilità di servizi collettivi essenziali misurata con l’indice di accessibilità media
dei Sistemi Locali del Lavoro della regione e la percentuale dei giovani in età 20-24 con almeno una qualifica di istruzione secondaria superiore (peso 15 per cento). E’ stato, infine, utilizzata una quota correttiva a favore della Sicilia per tener conto dello svantaggio specifico dovuto all’insularitàiMille.org – Direttore Raoul Minetti
