elaborazione da foto di Mario Vercellotti
di Maurizio Bovi.
Cosa pretende il cittadino dall’amministrazione comunale di residenza? [i] Risposta: servizi adeguati al costo di un’equa tassazione. Cosa vuole il federalismo municipale? Risposta: a) che le imposte rimangano, almeno in parte, laddove sono riscosse; b) che vengano premiati i Comuni virtuosi (quelli, cioè, con i conti in ordine); c) che molto si faccia “senza spese o nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica”. Al di là delle dichiarazioni di principio, nella concreta applicazione del federalismo comunale sembra dunque che ci si (pre)occupi molto di contabilità e poco di qualità dei servizi erogati. Certo, è ovvio che per il governo centrale è più agevole controllare un bilancio che la qualità degli asili o delle strade comunali. Ma avere i bilanci in ordine non è sufficiente se i cittadini sono insoddisfatti dei servizi ricevuti. E non è di grande conforto, per il cittadino costretto a vivere quotidianamente in mezzo all’immondizia, la speranza che alle successive elezioni l’amministratore locale potrebbe non essere rieletto. Napoli docet. D’altronde, similmente dicasi per il governo centrale. Devo ripetere: Napoli docet. Insomma, il federalismo (e, più in generale, la politica economica) non può essere ridotto ad una serie di tagli lineari e di devoluzioni di gettito.
Oltre allo squilibrio d’enfasi tra contabilità e servizi resi, un altro elemento praticamente onnipresente nel dibattito sul federalismo è la questione Nord-Sud. Lungi da me essere in disaccordo sulla sua rilevanza, qui voglio spostare l’attenzione sull’elemento demografico. L’idea è che la qualità della vita dei cittadini è fortemente influenzata dalla dimensione della città in cui si vive, il che crea situazioni difficilmente “perequabili”. Basta pensare ai problemi di congestione di una grande metropoli e alle diseconomie di scala tipiche dei paesini di poche anime. Ovviamente, la scelta (nella misura in cui si possa scegliere) di vivere a Roma piuttosto che a Micropoli dipende da mille fattori. Io, per esempio, difficilmente potrei vivere in una città lontana del mare. Rimandando analisi edonistiche, qui mi limito semplicemente a vedere se la numerosità degli amministrati incide sui servizi comunali che essi ricevono e sui costi che essi pagano per averli. Ciò anche per chiarire, almeno spero, alcune questioni inerenti il federalismo comunale che non sempre trovano adeguato spazio presso i mass media. A questo fine, mi avvalgo dei dati Istat sulla percezione dei cittadini circa l’efficacia di alcuni dei servizi di competenza comunale per un confronto con quelli Ifel (Istituto per la finanza e l’economia locale) sulla pressione fiscale locale e sui saldi di bilancio. La comparazione, pertanto, esclude la spesa (che, però, “controllo” via saldi di bilancio) ed è condotta a livello aggregato. La logica di base è avere un’idea di quanto ci costa, in totale, l’amministrazione comunale e se, nel complesso, siamo contenti dei servizi ricevuti in cambio.
Il Comune, forse è bene ricordarlo per evitare frasi del tipo “piove governo ladro”, si occupa soprattutto dei servizi anagrafici, dell’orario di apertura e chiusura dei negozi, del traffico, gestisce gli acquedotti, la raccolta e lo smaltimento dei rifiuti, cura l’igiene del suolo, delle abitazioni, degli alimenti e delle bevande. Inoltre, il Comune assicura il diritto allo studio (organizzando mense e trasporti scolastici) e promuove attività culturali, artistiche e sportive. Per finanziare il tutto, l’amministrazione comunale impone tasse e riceve trasferimenti da altri enti pubblici (es. lo Stato). Le tabelle seguenti riportano gli incassi comunali pro capite organizzati per dimensione abitativa:
Prima dei commenti, ecco qualche ulteriore chiarimento. Le entrate tributarie sono un indicatore della capacità impositiva del Comune poiché, appunto, derivano da imposte e tasse. Quelle extratributarie, invece, danno un’idea della capacità imprenditoriale dei sindaci nell’ottenere utili dalle attività comunali;[ii] ad esempio facendosi pagare i servizi erogati o incassando i proventi delle società partecipate. In effetti, anche le contravvenzioni fanno parte di queste entrate che però, solitamente per circa la metà, sono pagamento di servizi. I trasferimenti, infine, denotano il grado di dipendenza delle casse comunali da enti pubblici terzi. Il federalismo in corso d’opera tende a responsabilizzare gli enti locali, riducendo i trasferimenti e aumentandone l’autonomia impositiva.
La tabella informa che, tra il 2004 e il 2008, i trasferimenti pro capite sono aumentati più delle entrate tributarie. L’abrogazione dell’ICI sulla prima casa e i vincoli imposti dal patto di stabilità interno non hanno certamente aiutato ad aumentare l’autonomia dei Comuni. Si osserva anche un diffuso aumento delle entrate extratributarie: i servizi comunali ci costano sempre di più. A livello demografico ci sono interessanti differenze che sono il movente di queste pagine. I residenti delle città medio-piccole sono i meno tassati, sia a livello tributario che extratributario. Essi, inoltre, ricevono relativamente pochi trasferimenti. All’estremo opposto abbiamo i residenti delle grandi città, che risultano sia i più tassati localmente che i più sovvenzionati esternamente. Parte della spiegazione risiede nel fatto che i contribuenti più abbienti tendono a concentrarsi nelle grandi città (ma, allora, occhio a chi si sovvenziona). Tuttavia, contrariamente alla predetta logica, si osserva anche che i residenti dei micro comuni pagano più di quelli che abitano in cittadine di dimensione media. Inoltre, non tutte le entrate extratributarie dipendono dal censo, eppure risulta che chi abita in una grande città paga il doppio di quello che pagano i residenti nei centri delle classi centrali. Anche i saldi netti di bilancio sostengono il virtuosismo amministrativo delle cittadine “di provincia” che, dunque, non solo fanno pagare di meno ai loro residenti, ma riescono anche a spendere in modo da evitare buchi di bilancio.
Come detto, però, per vedere se è tutto oro quel che luccica occorre vedere l’efficacia dell’azione degli amministratori locali. Qui le informazioni sono più carenti e meno precise, ancora una volta a sottolineare che l’approccio del legislatore rimane tuttora troppo burocratico-amministrativo. Non solo non ci sono indicazioni quantitative sulla quali-quantità dei servizi comunali erogati ma, oltretutto, quelle qualitative rilasciate dall’Istat non coprono tutte le attività del Comune. D’altronde, esse hanno una finalità diversa da quella qui allo studio. Tanto per dirne una, le classi demografiche non coincidono con quelle sopra menzionate. Nondimeno, la batteria di indicatori selezionati e raccolti nelle tabelle sotto riportate dovrebbe comunque essere in grado di dare valide indicazioni su come gli amministrati percepiscono l’efficacia complessiva dell’azione dei loro amministratori locali. Con i distinguo del caso, l’idea è simile a quella di chiedere agli studenti di giudicare il lavoro dei loro insegnanti.
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Come detto, l’idea alla base dell’esercizio qui proposto è quella di avere un’impressione generale del grado di soddisfazione del cittadino. Detto ciò, un modo di sintetizzare e di dare un senso alle informazioni contenute nelle tabelle è cercare di individuare la “dimensione demografica ideale”. Come immaginabile, considerando i menzionati effetti della congestione e delle diseconomie di scala, le cittadine medio-piccole risultano essere le meglio posizionate da molti punti di vista. Ricordiamoci che, un po’ meno atteso, queste aggregazioni urbane sono quelle più virtuose anche dal punto di vista finanziario. Sorgono spontanee, allora, varie domande non adeguatamente affrontate nel corrente dibattito sul federalismo municipale: La riforma dovrebbe tendere a sostenere le città ideali? Oppure dovrebbe aiutare quelle con difficoltà “naturali”? E se una regione ha al suo interno soprattutto micro comuni e grandi città, dovrebbe essa beneficiare di “perequazioni” rispetto a regioni con strutture demografiche più favorevoli?
Qualche risposta a queste domande può trarsi guardando a come la politica sta affrontando i problemi dell’ampiezza demografica nella riforma federale. Dalla ricognizione degli interventi si nota che indicazioni inerenti la popolazione dei comuni ce ne sono. L’impressione, però, è che esse sono più il frutto di approssimazioni e/o di calcoli di bassa politica piuttosto che di scelte ben ponderate. Anche trascurando l’indecoroso – e alla fine sterile – teatrino di qualche tempo fa sull’eliminazione delle province sotto i 220mila residenti, le “soglie” comunali indicate nei vari provvedimenti che si stanno succedendo vengono cambiate con una frequenza e una scarsità di indicazioni che è arduo immaginare come scientificamente determinate. Tanto per citarne alcune, è stato proposto che soltanto i Comuni con popolazione superiore a 100.000 e inferiore a 250.000 abitanti possano prevedere forme di consultazione e di partecipazione. Poco tempo prima il limite era fissato a 30.000. E’ stato anche previsto, peraltro in linea con le considerazioni qui proposte, che i Comuni al di sotto dei 3.000 abitanti debbano associarsi per svolgere certe funzioni. Meno comprensibile risulta, almeno in base alle evidenze qui raccolte, la prospettata limitazione delle circoscrizioni comunali nei comuni sotto i 250.000 abitanti. Ridurre le poltrone e, in genere, i costi della politica è assolutamente sacrosanto. Tuttavia, il federalismo dovrebbe avvicinare amministrati e amministratori: tagli lineari e accanimento contabile portano invece con sé il serio rischio di scaricare sui cittadini i fallimenti dei politici (locali o meno) e, di conseguenza, l’inevitabile ulteriore allontanamento dei cittadini dalle istituzioni.
[i] Per un approfondimento dei temi qui trattati si può vedere il mio articolo del 2000: “La funzionalità dei Comuni: un tentativo di misurazione per classi demografiche,” in M.V. Avagliano Lupò , “L’efficienza della Pubblica Amministrazione. Misure e parametri,” F. Angeli, Roma. Le opinioni qui espresse sono assolutamente personali.
[ii] Una curiosità: l’art. 7, comma 7, del Codice della Strada, stabilisce che i proventi dei parcheggi a pagamento siano destinati ad aumentare i parcheggi e a migliorare la mobilità urbana. Questo comma è ampiamente disatteso e, in merito, il ministro Matteoli ha recentemente precisato che i Comuni non hanno alcun obbligo di comunicazione circa l’effettiva destinazione dei proventi dei parcheggi a pagamento, né sono previste sanzioni in caso di inadempienza: che dire, non fa una grinza…iMille.org – Direttore Raoul Minetti
