Speciale Federalismo: lo Stato dell’Unione (Europea)

di Renzo Rubele.

foto: European Parliament

Poco più di un anno fa, il 1° dicembre 2009, entrava in vigore il “Trattato di Lisbona”, firmato nella capitale portoghese il 13 dicembre 2007 e successivamente ratificato da tutti i 27 Paesi membri dell’Unione Europea. Come è noto, esso ha emendato i Trattati costitutivi della Comunità Europea (Roma, 1957) e dell’Unione Europea (Maastricht, 1992) per riformare elementi significativi delle istituzioni europee e delle loro attribuzioni, in una maniera non troppo dissimile da quella già prevista dal “Trattato sulla Costituzione Europea”, poi abbandonato.

Vogliamo qui svolgere alcune considerazioni sulla situazione odierna dell’Unione, dal punto di vista dell’architettura giuridico-istituzionale e delle sue politiche. Lo facciamo da una prospettiva pienamente favorevole al processo di integrazione europea, con l’idea di fornire qualche chiarimento e puntualizzazione in un quadro che è peraltro in movimento, anche rispetto ai contenuti del Trattato stesso, e che dovrebbe essere senza dubbio portato all’attenzione dell’opinione pubblica italiana in maniera più adeguata – della qual cosa, nel clima dell’attuale dibattito politico, disperiamo proprio.

Intendiamo in effetti dare qualche pillola riassuntiva, per piantare dei paletti, ai quali teniamo parecchio. La struttura istituzionale dell’Unione Europa è, oggi, sufficientemente chiara e comprensibile al di là di ogni idiosincrasia e denigrazione gratuita. Tolta di mezzo la dualità-matrioska fra Comunità e Unione, e l’architettura “a pilastri”, che ci costringeva a cominciare il discorso con un barocchismo comprensibile solo a chi era a conoscenza dei compromessi necessari alla formulazione del Trattato di Maastricht (compromessi da non criticare in astratto, sia ben chiaro), siamo in presenza di una organizzazione politico-giuridica complessivamente unitaria, per la quale è stata concepita un’articolazione ed una gerarchia di competenze, basata sui principi di “attribuzione”, di “proporzionalità” e “sussidiarietà”.

Questa Unione Europea è, oggi, un edificio politico democratico sovranazionale, con una propria fisionomia (ed in effetti una propria unicità), che riflette le esigenze e le caratteristiche europee rispetto all’ordine internazionale standard. E’ una costruzione politica di tipo federale, e lo riaffermiamo qui pur sapendo di fare dispetto a qualche amico molto zelante dal punto di vista dell’ortodossia politico-istituzionale. Lo facciamo, soprattutto, per riportare le parole e le definizioni nei loro termini più corretti. Federalismo discende da foedus, patto, cioè accordo, unione di intenti per qualche fine comune. Il dibattito politico italiano di questi ultimi vent’anni ha dovuto piuttosto essere piegato alla discussione di un federalismo concepito come decentramento (“devoluzione”) sempre maggiore, fino agli attuali provvedimenti di attuazione assai poco chiari, e, a nostro avviso, ancor meno condivisi.

Il federalismo Europeo, invece, è radicato in una teoria politica ed una storia ben più profonda, seppur in buona parte negletta. E’ quel pensiero e quella storia che, partendo dalle tragedie e dalle miserie dell’ultima guerra mondiale, ha concepito e realizzato una organizzazione politica che, tra accelerazioni entusiaste e bruschi rallentamenti, ha saputo garantire pace e prosperità sempre maggiori ad un continente tanto rilevante quanto irrequieto e diviso. E’ una storia a cui gli italiani hanno contribuito parecchio e con pieno merito, dopo quelle rovinose esperienze. Lo sa bene una tradizione politica che, da De Gasperi a Napolitano, ha conosciuto i tornanti di quella vicenda, partecipandovi con entusiasmo in forme consone al momento ed alla situazione. Lo sa anche il Corriere della Sera, che lo scorso 12 febbraio ha ripubblicato – nella propria collana de I Classici del Pensiero Libero – il “Manifesto di Ventotene” di Altiero Spinelli ed Ernesto Rossi, testo visionario ed ispiratore quanto pochi, che faceva bella presenza anche sulla scrivania del Presidente della Repubblica durante il suo discorso di fine anno.

Che Altiero Spinelli rimanga un riferimento solido ed attuale in tempi alquanto movimentati come quelli odierni lo sanno bene anche i promotori di quel Gruppo Spinelli che da alcuni mesi a questa parte unisce un nucleo di personalità distinte per impegno europeista, di vario orientamento e nazionalità, attorno ai noti parlamentari Europei Guy Verhofstadt e Daniel Cohn-Bendit, assieme ad una cerchia più ampia di sostenitori. Non che mancassero i seguaci più ortodossi di Spinelli, da sempre associati, in Italia, nel Movimento Federalista Europeo, ed in Europa (con le dovute sfumature ideali e dottrinali, e con vario seguito nazionale) nell’Unione Europea dei Federalisti. Né mancava il riferimento più ampio costituito dal Movimento Europeo, continuatore di quella corrente d’opinione che nel 1948 promosse il Congresso dell’Aia, da cui sorse l’altra organizzazione transnazionale Europea, il Consiglio d’Europa, custode e garante della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo. Ma l’ondivaga classe dirigente europea non può permettersi di abbandonare dei punti di riferimento polari come quello impersonato del padre del federalismo Europeo più tradizionale, da reinterpretare e inverare in base al momento storico, ma giammai da accantonare.

Allora dobbiamo ribadire che l’attuale costruzione Europea si può sensatamente rappresentare come un edificio a più piani, caratterizzati da un diverso peso politico nell’architettura giuridico-istituzionale in vigore.

Al terzo piano vi sono le politiche su cui l’Unione ha competenza esclusiva: (a) unione doganale; (b) definizione delle regole di concorrenza necessarie al funzionamento del mercato interno; (c) politica monetaria per gli Stati membri la cui moneta è l’euro; (d) conservazione delle risorse biologiche del mare nel quadro della politica comune della pesca; (e) politica commerciale comune. Al secondo piano si trovano le politiche per le quali l’Unione ha competenza concorrente con gli Stati membri: (a) mercato interno, (b) politica sociale, per quanto riguarda gli aspetti definiti nei trattati, (c) coesione economica, sociale e territoriale, (d) agricoltura e pesca, tranne la conservazione delle risorse biologiche del mare, (e) ambiente, (f) protezione dei consumatori, (g) trasporti, (h) reti transeuropee, (i) energia, (j) spazio di libertà, sicurezza e giustizia, (k) problemi comuni di sicurezza in materia di sanità pubblica, per quanto riguarda gli aspetti definiti nei trattati. Sulla precisa definizione di “competenza concorrente” non ci prolunghiamo, qui, ma possiamo pensare, senza sbagliare, che “chi arriva primo” a regolare un certo aspetto riguardante quelle politiche, ha titolo a farlo, e ciò preclude un analogo esercizio dell’altra Parte (Unione o Stati membri). Scendendo una mezza rampa di scale, si trovano i settori della ricerca, dello sviluppo tecnologico e dello spazio, dove l’Unione ha competenza per condurre azioni, in particolare la definizione e l’attuazione di programmi, senza che l’esercizio di tale competenza possa avere per effetto di impedire agli Stati membri di esercitare la loro. Una simile situazione vige per i settori della cooperazione allo sviluppo e dell’aiuto umanitario. Ancora qualche gradino più in basso e ci si imbatte nella disposizione in base alla quale gli Stati membri coordinano le loro politiche economiche nell’ambito dell’Unione, per le quali vengono adottati degli indirizzi di massima. Tuttavia è anche prescritto che agli Stati membri la cui moneta è l’euro si applicano disposizioni specifiche, e su questo fatto torneremo in seguito. Analogamente l’Unione prende misure per assicurare il coordinamento delle politiche occupazionali degli Stati membri, definendone gli orientamenti, e può inoltre prendere iniziative per assicurare il coordinamento delle politiche sociali. Al primo piano si collocano infine le politiche di sostegno, coordinamento o supplementari rispetto a quelle degli Stati Membri, nei settori della tutela e miglioramento della salute umana, dell’industria, della cultura, del turismo, dell’istruzione, della formazione professionale, gioventù e sport, della protezione civile, della cooperazione amministrativa. Gli atti giuridici dell’Unione relativi a tali settori non possono in ogni caso comportare un’armonizzazione delle disposizioni legislative e regolamentari degli Stati membri. Non abbiamo ancora parlato della politica estera e di sicurezza comune – compresa la definizione progressiva di una politica di difesa comune – la quale si trova in prossimità dell’ingresso, con propri Saloni di cerimonia e di gala, e adesso anche con un proprio Servizio di Azione Esterna. Ciò non toglie che la competenza per la conclusione di accordi internazionali, allorché tale conclusione sia prevista in un atto legislativo dell’Unione o sia comunque necessaria, si trovi al terzo piano, vicino alle altre competenze esclusive.

A tale articolata architettura di attribuzioni “per settore”, che speriamo sia apprezzata nella sua “leggibilità” e collocazione relativa, fanno da guardia le istituzioni, secondo le rispettive prerogative, in ottimo stile “Montesquieu”.

L’Esecutivo è rappresentato dalla Commissione, incaricata di rappresentare l’interesse comunitario nella conduzione delle proprie attività politico-amministrative, con indipendenza e professionalità – e in particolare per quanto riguarda la titolarità dell’iniziativa legislativa (prerogativa di elaborare Regolamenti e Direttive, così come Raccomandazioni e Comunicazioni), che è esercitata in esclusiva. Il Collegio dei Commissari delibera a maggioranza dei suoi membri; per quanto sia ancora previsto che ciascuno Stato membro abbia diritto a nominarne uno va ribadito che i Commissari, nelle loro funzioni, non rappresentano altro che l’interesse generale dell’Unione. La frammentazione dei vari “Ministeri” (Direzioni Generali) viene combattuta con la sempre maggior collaborazione fra i Commissari, e fra i rispettivi Servizi.

Il potere legislativo è esercitato congiuntamente dal Consiglio – la “Camera Alta”, che rappresenta gli Stati – nelle diverse composizioni (di Ministri) che lo caratterizzano (9) in base agli argomenti all’Ordine del Giorno, e dal Parlamento – la “Camera Bassa”, che rappresenta i singoli cittadini – eletto a suffragio universale, sulla base delle diverse opinioni politiche. E’ certamente possibile pensare alle due istituzioni in questi termini, visto che la procedura legislativa ordinaria prevede l’approvazione congiunta degli atti nella grande maggioranza dei casi. E’ vero che permangono svariate procedure con diverse prerogative e metodi di approvazione (in particolare per la politica estera e di sicurezza è il Consiglio che rimane titolare, e l’unanimità è la regola), ma qui sono le relazioni politiche strutturali “di fondo”che interessano e che ora, dopo Lisbona, risultano più chiare. Sicuramente il Consiglio mantiene la preminenza sull’indirizzo politico generale dell’Unione, che viene esercitata attraverso le successive Presidenze semestrali, ma il Parlamento ha la titolarità esclusiva del potere di fiducia e sfiducia della Commissione, e dell’approvazione del bilancio; quindi anche in questo caso il punto che viene in rilievo riguarda il modo diverso e complementare con cui le istanze “dal basso” vengono rappresentate, al fine di individuare l’interesse generale e giungere a determinare l’azione della Commissione.

Sul potere giudiziario, esercitato dalla Corte di Giustizia (ma anche e soprattutto “diffuso” sostanzialmente a livello del giudice nazionale) non ci soffermiamo, così come non spendiamo parole sulla Corte dei Conti, sul Comitato delle Regioni, sul Consiglio Economico e Sociale, sulla Banca Centrale Europea, o sul Mediatore Europeo (Ombudsman). Abbiamo voluto riaffermare, in quest’affresco, la natura politica, democratica e sostanzialmente federale della costruzione giuridico-istituzionale dell’Unione Europea, per evitare di dover giustificare ancora il nostro deciso rifiuto di scendere a patti in discussioni inutili con qualche denigratore senza cognizione di causa.

Vi è, chiaramente, una marea di capitoli e sottocapitoli da approfondire, grande quanto è grande la Politica, in quanto tale. Ma è una marea ordinata, con dinamiche chiare e sponde sicure. Facciamo solo qualche breve cenno ulteriore, qui. Sull’architettura dell’Unione, testé descritta, va evidentemente sovrapposto il concreto portato storico delle decisioni specifiche in merito alle attribuzioni e ai mezzi conferiti per realizzarle. Guardando il bilancio, si scoprirà che esso vale poco più dell’1% del Prodotto Interno Lordo dell’Unione, e che esso è raggruppato attorno a poche politiche “pesanti” – quella agricola, quella di coesione, e un po’ di sviluppo economico fra istruzione, ricerca, innovazione e infrastrutture. Insomma, poco arrosto, direbbero i pessimisti. Ovvio, diremmo noi, ma ciò non toglie la validità dell’infrastruttura politica che abbiamo messo in opera e che raccomandiamo vivamente di consultare per ogni settore, perché la qualità è di assoluto rispetto, e di guida concreta per i casi nazionali. Sulla politica economica, e segnatamente per i Paesi la cui moneta è l’euro, sappiamo che siamo nel bel mezzo di un “upgrade” di sicuro impatto – motivo in più per seguire con le giuste lenti i processi in corso. Sui problemi di “deficit di comunicazione” diciamo solo: amici, la Commissione Europea non ha televisioni né giornali, non ha servitorelli a libro paga, epperò le varie istituzioni hanno tutte dei siti web adeguatamente strutturati e chiari; sistemate il vostro bookmark e venite a vedere, ogni tanto. Che poi i principali web-magazine indipendenti e i commenti politici da leggere siano in lingua inglese, beh, questo è certamente un limite strutturale che non si può eludere, ma d’altra parte noi “Europei” non abbiamo mai pensato che gli Stati nazionali e le rispettive opinioni pubbliche si possano sostituire o by-passare in toto. La costruzione di uno spazio pubblico Europeo più adeguato dipende anche da noi, dalla nostra partecipazione; non è, ne può (ne deve) essere una competenza delle istituzioni politiche come tali!iMille.org – Direttore Raoul Minetti