I cerchi nell’acqua, ovvero l’acqua è pubblica o privata?

di Corrado Truffi.

Come tutti i referendum, quello sull’acqua pubblica che si terrà fra breve – salvo possibili elezioni anticipate – porrà tutti noi di fronte alla necessità di un secco si o no. Credo che, alla fine, ci saranno buoni motivi per il si all’abrogazione dell’attuale legge. Ma credo anche che la questione dell’acqua sia talmente complessa e articolata, in Italia come nel mondo, che sarebbe bene discuterne in modo molto meno manicheo di quanto il referendum costringerà – per definizione – a fare.

foto: Giodi

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Proprio per questo, vorrei qui si seguito proporre un catalogo di riflessioni, in buona parte aperte e prive di una mia “verità”, articolate in una serie di cerchi concentrici.

Il primo cerchio è fisico: qual è la salute della risorsa acqua potabile? Si tratta di una risorsa ancora davvero rinnovabile, oppure c’è una specie di picco dell’acqua? E la pressione del cambiamento climatico, della popolazione in crescita, dei modelli di consumo, dei processi inquinanti, possono rendere questa risorsa essenziale troppo scarsa? Su questo punto, se non bisogna essere catastrofisti a tutti i costi, la realtà e gli studi ci dicono che la situazione è davvero critica, soprattutto perché è la distribuzione della risorsa acqua che rischia di cambiare rapidamente fra le aree del mondo, generando crisi locali potenzialmente dirompenti. In particolare, i grandi consumatori d’acqua (industria e agricoltura intensiva) in molte situazioni spiazzano il consumo di sopravvivenza (acqua potabile, sanitaria e per i piccoli agricoltori).

Il secondo cerchio, allora, è quello della reazione umana a questa situazione. La profezia di molti che “le prossime guerre saranno guerre per l’acqua” è esagerata ma ci richiama alla importanza di politiche globali e alla necessità di lavorare per meccanismi cooperativi regionali e di buona gestione delle risorse idriche che aiutino ad evitare le possibili crisi. Facile a dirsi, ma per niente facile a farsi in un mondo che dà poco ascolto alle organizzazioni internazionali che potrebbero gestire il processo.

Il terzo cerchio mi serve per riflettere sui “fondamenti”. C’è un’idea, una teoria dell’acqua che può orientare a ben fondare le politiche di gestione? Il referendum postula la definizione dell’acqua come bene pubblico (un bene non rivale nè escludibile) o comune (un bene rivale ma non escludibile). La teoria economica direbbe che l’acqua è un bene economico (rivale ed escludibile, quindi privatizzabile e vendibile). In verità, è abbastanza banale notare che almeno in parte l’acqua potabile è certamente un bene pubblico. Nelle efficaci parole di Elisabetta Addis:

L’acqua è davvero un bene rivale ed escludibile? Lo champagne è certamente un bene rivale ed escludibile. Se escludi tutti dallo champagne, non succede niente. Ma se escludi tutti dall’acqua, muoiono di sete e se tutti muoiono non c’è più neanche l’economia…C’è indubbiamente una esternalità positiva nel fatto che gli altri rimangano vivi, esattamente come c’è nel fatto che siano educati. In questo senso che a tutti sia garantito “il necessario” di acqua è un bene pubblico. Poi dobbiamo metterci d’accordo politicamente su quale standard scegliere per “il necessario”, ma l’acqua per non morire di sete è un bene pubblico.

Tuttavia, tanto se si considera l’acqua un bene pubblico, quanto se la si considera in altro modo, resta che da quando l’economia classica – che vedeva nella natura uno dei fattori della produzione – non è più in auge, le risorse naturali, fra cui l’acqua, sono state in genere considerate dalla scienza economica fattori quasi irrilevanti in quanto abbondanti. Mentre l’acqua (l’acqua da bere e per lavarsi, l’acqua per irrigare, l’acqua per produrre cose ed energia) sta rapidamente diventando un bene scarso, per il quale esiste un sempre più evidente e rilevante valore economico.

Quarto cerchio. Quali politiche dell’acqua si sono affermate, e qual è, se esiste, il consenso internazionale su come gestire l’acqua? I sostenitori del contratto mondiale per l’acqua direbbero che è in corso un tentativo in grande stile per privatizzare l’acqua e concentrarne il controllo in pochissime mani, e che questo tentativo è sostenuto dai governi e dagli organimsi internazionali. I sostenitori del libero mercato direbbero che la privatizzazione è l’unico modo efficace ed efficiente per assicurare la gestione economica di una risorsa scarsa, e che questo alla fine sarà il modo migliore per dare l’acqua a tutti, al giusto prezzo. Per la verità, fin dal Dublin Statement on Water and Sustainable Development del 1992, il consenso internazionale si è fatto attorno ad una definizione almeno formalmente molto equilibrata, che prova a tenere insieme i diversi e contraddittori aspetti:

‘Principle No. 4: Water has an economic value in all its competing uses and should be recognized as an economic good. Within this principle, it is vital to recognize first the basic right of all human beings to have access to clean water and sanitation at an affordable price. Past failure to recognize the economic value of water has led to wasteful and environmentally damaging uses of the resource. Managing water as an economic good is an important way of achieving efficient and equitable use, and of encouraging conservation and protection of water resources.‘

A partire da questi principi, ci possono essere molteplici modalità di implementazione delle politiche di gestione dell’acqua, che dovrebbero e potrebbero variare in funzione delle situazioni locali. Ad esempio, certe battaglie per l’acqua pubblica nei paesi poveri di cui vanno giustamente fieri i militanti del contratto per l’acqua, probabilmente sono del tutto fuori contesto nei paesi sviluppati.

Passiamo quindi al quinto cerchio, l’acqua in Italia. I dati dicono che la gestione dell’acqua, affidata essenzialmente al pubblico per quella potabile e sanitaria e, in larga misura anche per quella per l’agricolutura e l’industria, non è certo un esempio di efficienza. Come al solito, inoltre, vi è una strutturale differenza di efficienza fra nord e sud del Paese, non legata all’ovvia maggiore disponibilità della risorsa nell’arco alpino, ma proprio alla capacità di gestione e alla qualità delle infrastrutture.

E tuttavia, il tempo e le riforme legislative, in particolare la legge 36 del 1994 che ha istituito gli Ato (Ambiti Territoriali Ottimali), hanno portato a un lento miglioramento sia dal punto di vista dell’economicità della gestione sia da quello della riduzione degli sprechi. Infatti, il passaggio da una gestione frammentata dell’acqua a livello comunale ad una per affidamenti del servizio integrato ad un solo soggetto per Ato, ha comunque avuto effetti positivi di razionalizzazione e reso possibile una sia pur insufficiente realizzazione di nuovi investimenti.

Ora, invece di “oliare” il meccanismo messo in piedi con gli Ato, ci si propone di ristrutturarlo profondamente rendendo pressoché obbligatorio l’affidamento a società private dell’intero ciclo di gestione, come al solito sulla base della promessa di efficienza che tale affidamento assicurerebbe. Nel ciclo dell’acqua il valore economico è quasi tutto nella gestione (infrastruttura e servizio). Quindi dire, come sostengono i favorevoli alla legge, che l’acqua resta comunque pubblica, anche se gestita da privati, è quasi del tutto una finzione. Questo argomentare, comunque, ci dice solo che anche i sostentitori della “privatizzazione” hanno una gran paura di farlo a viso aperto, come se sospettassero che il sentire comune su un bene fondamentale come l’acqua sia ben diverso. Ma non ci dice nulla sulla razionalità del permanere di una gestione tutta pubblica, a prescindere da qualsiasi “sentire comune”.

Proviamo a vedere, allora, qualche pro e contro, non prima di aver sottolineato ancora che quando si parla di acqua non si parla soltanto di acqua potabile e sanitaria, ma anche di acqua per l’agricoltura e l’industria (i due più grandi consumatori), e non si parla solo della sua immissione in rete, ma anche del suo trattamento e della depurazione delle acque reflue, insomma della necessità di avere infrastrutture di qualità lungo tutto il ciclo dell’acqua.

Prima domanda fondamentale: la proprietà pubblica di per sé garantisce il bene comune? Ossia, rende davvero disponibile per tutti la parte d’acqua che deve essere considerata bene comune? Certe ben note esperienze nel sud d’Italia, ad esempio in Sicilia, ci ricordano che non c’è proprio nessun automatismo: l’acqua, gli acquedotti possono essere formalmente pubblici. Poi se l’acqua la vuoi davvero, devi comprarla da chi la possiede sul serio. L’acqua è potere.

Se l’acqua a proprietà pubblica non garantisce il bene comune, la proprietà privata può essere regolamentata in modo da garantire l’acqua bene comune ottenendo altri vantaggi? I pro della privatizzazione dei servizi pubblici locali in Italia sono noti: efficienza di una struttura che opera per il profitto, possibilità di utilizzare seriamente il prezzo del servizio come mezzo per educare ad un uso più consapevole, e possibile moralizzazione di un settore che è diventato nel tempo un luogo principe del sottogoverno clientelare locale: sconfiggere la lobby delle municipalizzate, fatta di ex consiglieri comunali o regionali “trombati” ricollocati senza meriti nei CDA delle aziende, è certamente un obiettivo degno di merito di per sé…

Però, questi tre aspetti positivi possono facilmente trasformarsi nel loro contrario, se la loro applicazione concreta non è molto accurata. La potenza delle lobby politico-affaristiche può facilmente estendersi e permanere anche dopo eventuali privatizzazioni. Non è certo una novità, in Italia, l’intreccio fra (cattivo) pubblico e (cattivo) privato.

In secondo luogo, l’efficienza discende dalla ricerca del profitto quando il mercato è concorrenziale, altrimenti è molto facile fare profitti utilizzando un potere monopolistico. L’acqua è un servizio a rete e, quindi, la sua distribuzione via acquedotti è un monopolio naturale per il quale il mercato può essere solo simulato tramite regolazione (e nemmeno si può realisticamente pensare di distinguere produzione e distribuzione, come si riesce con un certo successo a fare nel mercato energetico). Se il momento della concorrenza è limitato di fatto all’atto della concessione periodica del servizio, e se le autorità di regolazione non sono autorevoli, e se le norme non sono nette e chiare, e se infine chi affida il servizio ha fame di investimenti e scarsità di risorse, mentre chi vince le gare è un grande player internazionale con potere di mercato, è molto facile che il player possa “mangiarsi” il regolatore e il concessore. Aumentando i costi dell’acqua per l’utente finale al di là di ogni ragionevole principio economico e ben oltre il sano obiettivo dell’utilizzo del segnale “prezzo” al fine di evitare gli sprechi.

Tutto ciò, evidentemente, apre ai dubbi ma non offre soluzioni certe in un senso o nell’altro, a dimostrazione che la scelta non è quella manichea privatizzazione vs acqua pubblica ma che va ricercato un qualche altro equilibrio.

Forse, questo equilibrio può essere individuato come un ultimo cerchio, quello che prova ad individuare il valore dell’acqua come valore totale, che tenga conto davvero di tutti gli aspetti.

Diagramma tratto da WorldWatch Institute: State of the World 2008, Chapter 8. Water in a Sustainable Economy, by Ger Bergkamp and Claudia Sadoff

Per questa via, il management dell’acqua non deve essere un management economico ma un management olistico perché sistemico e multidimensionale: ad esempio deve gestire e governare, ed eventualmente contrastare, scelte di mercato come la diffusione di colture che richiedono troppa acqua in zone con poche riserve, deve internalizzare i costi del consumo della risorsa e del suo rinnovo, e deve sempre tener conto dei diritti vitali connessi alla gestione dell’acqua.

Una simile prospettiva suggerisce che, forse, il problema della corretta gestione dell’acqua non è tanto nel dilemma pubblico/privato, quanto nella sfida ad inventare un nuovo modello di governo di questa risorsa. Se la gestione pubblica è fonte di sprechi e/o di clientela, e la gestione privata porta alla concentrazione di potere e, in certe condizioni, all’esplosione dei prezzi, la questione essenziale sembra essere quella di garantire un effettivo potere di controllo partecipato da parte dei consumatori. Trasparenza e modelli di governo partecipativo delle società di gestione dell’acqua forse riuscirebbero dove lo Stato non riesce e il privato non può.iMille.org – Direttore Raoul Minetti