Contenimento della spesa e offerta formativa

di Giulio Vesperini

Nel mese di settembre il ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca ha adottato due atti molto importanti, ma poco conosciuti al di fuori della ristretta cerchia degli addetti ai lavori. Il 4 settembre è stata adottata una nota ministeriale che, a sua volta, prelude ad un futuro atto del ministro, e che stabilisce una serie di misure “per la razionalizzazione e qualificazione dell’offerta formativa”. Il 23 settembre, poi, è stato adottato l’attesissimo decreto che ripartisce il fondo di finanziamento ordinario delle Università per il 2009.

Sono due atti complessi, la descrizione completa dei quali richiederebbe molto tempo, sia per ricostruirne i precedenti, sia per entrare nel dettaglio dei molti aspetti tecnici che contengono. Si può, però, provare a illustrarne i tratti essenziali e cercare di identificare, attraverso di essi, gli indirizzi concreti di politica universitaria che il ministero sta seguendo.

Sul decreto di ripartizione del fondo di finanziamento ordinario proverò a scrivere un altro post tra qualche giorno. Mi soffermo, invece, sulla nota ministeriale di inizio settembre.

Questa inizia con una analisi della situazione dopo dieci anni dalla introduzione della riforma del cosiddetto 3+2 e prosegue dettando prescrizioni sui cd. requisiti necessari.

Il bilancio della riforma della didattica nelle università (appunto il 3+2, nel senso che si prevede un ciclo triennale che si conclude con la laurea, distinto dal biennio successivo che porta alla laurea magistrale) era già stato fatto altre volte, ma è utile averne una nuova versione aggiornata. I risultati, buoni per alcuni anni, sono peggiorati nell’ ultimo triennio. Per esempio, dopo una prima fase di crescita consistente di iscritti alle università, è iniziato negli ultimi tre anni un calo; gli abbandoni rimangono al livello precedente la riforma; aumenta il numero dei fuori corso; mentre è scarsa la mobilità, sia nel senso che la stragrande maggioranza degli studenti preferisce iscriversi nelle università delle proprie regioni di appartenenza, sia perché è ancora molto basso il numero degli studenti che decide di partecipare ai programmi di mobilità internazionale, e non riesce a sfruttare appieno le opportunità offerte dalla comunità europea per recarsi a compiere una parte dei propri studi in una università di uno degli altri Stati membri.

Dall’altro lato, invece, le dimensioni dell’offerta formativa sono aumentate notevolmente. I giornali hanno fornito molto spesso dati sull’eccessivo numero di sedi universitarie e di corsi attivati, a fronte a volte di un numero di iscritti risibile che raggiungeva a malapena la decina. La nota ministeriale ricorda questi dati e ne aggiunge altri sull’aumento di spesa che è seguito a questo fenomeno. Ma l’aspetto più interessante è quello che viene subito dopo. Nell’anno accademico che si sta per aprire il numero dei corsi di studio attivati sembra essere finalmente in diminuzione (di oltre il 13% rispetto allo scorso anno), ma, questo risultato viene considerato, in parte insufficiente (tanto che il ministero sostiene che “questo processo va incentivato ed accelerato”) e in parte apparente, perché ottenuto, in parte molto consistente, attraverso l’espediente della scomposizione dei corsi di laurea in molteplici curricula (o indirizzi): insomma, diminuiscono sì i corsi di laurea, ma c’è una diversa forma di frammentazione ottenuta attraverso la scomposizione di ciascun corso in tanti diversi indirizzi, con la conseguenza che la riduzione della spesa è minore di quella che appare.

L’aumento del numero delle sedi universitarie, dei corsi di laurea, dei curricula, ecc. ha poi una ulteriore conseguenza (ma si potrebbe anche dire che è conseguenza a sua volta di un altro fenomeno): quello dell’incremento di circa il 20% del numero dei professori e ricercatori nell’arco di poco meno di dieci anni al quale si aggiunge un incremento molto più consistente (di quasi il 70%) dei corsi di insegnamento dati a contratto a professionisti, studiosi, esperti, comunque non inquadrati nei ruoli dell’università.

E’proprio su questa base di analisi che la nota del ministro che, come si è detto, serve a prefigurare i contenuti e le linee direttive alle quali si atterrà un successivo atto del ministro stesso e che quindi non ha ancora di per sé un valore obbligatorio, definisce una correzione delle norme esistenti. In altri termini, le misure adottate negli anni precedenti per ridurre l’offerta formativa e le dimensioni del sistema universitario, nella valutazione che ne fa il ministero stesso, non hanno funzionato in modo soddisfacente e hanno bisogno, quindi, di essere ritoccate e rese più severe. Quindi, dal fatto che le tecniche utilizzate negli anni precedenti non hanno ottenuto i risultati desiderati, si trae la conclusione non tanto che quelle stesse tecniche debbano essere sostituite o cambiate, quanto che debbano essere rese più stringenti.

Si tratta allora di vedere quali siano queste tecniche e quali siano le modifiche che la nota ministeriale ritiene opportune.

La prima è  la fissazione dei cd. requisiti necessari di docenza, ovvero si fissa il numero di professori e ricercatori di ruolo che sono necessari per poter aprire e, successivamente, conservare un determinato corso di laurea. Per poter meglio comprendere questa tecnica, si deve tenere presente che è la quarta volta, dal 2001, che il ministero interviene in materia. La ragione di questo ennesimo intervento viene spiegata in uno degli allegati alla Nota. L’obiettivo di porre “un freno alla eccessiva proliferazione dell’offerta formativa nel momento in cui la stessa non veniva più programmata centralmente dal Ministero ma autonomamente dai singoli Ministeri” ha conseguito qualche risultato negli ultimi anni, in quanto c’è stata una diminuzione dei corsi di studio. Ma, come ho già detto prima, questa diminuzione “non appare ancora soddisfacente, tenuto anche conto delle predette misure di contenimento della spesa pubblica”. La soluzione che il ministero adotta, allora, è quello di elevare il numero dei professori necessari per aprire un corso di laurea.

La seconda tecnica è strettamente connessa alla prima e consiste nell’agire, sempre in modo restrittivo rispetto al passato, sui temperamenti introdotti in passato per attenuare le conseguenze più gravose della fissazione di tali standard. Nel 2007, ne erano stati individuati di due tipi: i cd. sconti, per una serie di situazioni; i piani di raggiungimento previsti per le Università più piccole e per i cd. megatenei che avessero avviato programmi di decongestionamento delle facoltà più affollate: questi piani consentivano di aprire corsi di studio, malgrado la carenza dei requisiti fissati dal ministero, a condizione che l’Università stessa si munisse di un piano per colmare le lacune nel proprio organico in un periodo di tempo determinato.  Nella nuova determinazione del ministero, gli sconti sono eliminati, mentre per la realizzazione dei piani di raggiungimento si impongono tempi più brevi di quanto previsto precedentemente.

Poi ci sono una serie di altre tecniche, che vanno dall’innalzamento del numero minimo degli studenti necessari per poter attivare un corso, ad un maggior rigore nel calcolo dei requisiti necessari di docenti quando all’interno di uno stesso corso di laurea sono attivati più indirizzi.

Detto in modo molto sommario dei principali contenuti della nota del ministero, passo ad alcuni problemi che esso pone.

Anzitutto, il ministero non tiene conto dei problemi di funzionalità e di gestione che si creano alle università con un mutamento così  frequente delle regole che ne determinano l’organizzazione. Ognuno di questi adattamenti richiede mesi e mesi di lavoro per fare aggiustamenti nei piani di studio e richiede anche un complesso lavoro amministrativo per gestire le carriere di studenti che, iscritti in momenti diversi allo stesso corso di laurea, sono soggetti a regole diverse.

In secondo luogo, c’è una contraddizione nel ragionamento del ministero: da un lato, infatti, il presupposto è che la tecnica dei requisiti necessari non ha prodotto i risultati attesi; dall’altro, però, il ministero ripropone questa stessa tecnica, inasprendone i contenuti. Ci si potrebbe chiedere se non sarebbe più saggio seguire una strada diversa: o quella di rafforzare i controlli per evitare che le università adottassero pratiche elusive delle disposizioni precedenti; o quella di prendere atto che questo tipo di misure non funzionano e di riflettere su misure di tipo diverso per raggiungere l’obiettivo desiderato.

Infine, la presa del ministero sulle università si rafforza ulteriormente e le esigenze del contenimento della spesa comprimono quelle dell’autonomia delle singole università. Che le prime costituiscano un aspetto da tenere in considerazione è difficile negarlo. Ma che si consolidi l’idea che le università siano incapaci di gestire l’autonomia loro concessa e che, quindi, si debba progressivamente restringere i margini dei quali esse possono disporre non è fatto che possa accettarsi in modo passivo.